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14.08.2015

Beschlagnahme von Grundstücken und Gebäuden zur Unterbringung von Flüchtlingen

Eine erste Einschätzung zum Hamburger Gesetz

1. Das Problem Deutschland sieht sich seit Monaten einem nie da gewesenen Flüchtlingsstrom ausgesetzt, der sich aus unterschiedlichsten Gruppen zusammensetzt. Nach neuesten Schätzungen werden dieses Jahr bis zu 1,5 Millionen „Flüchtlinge“ nach Deutschland kommen, viele wollen sich hier dauerhaft niederlassen.

2. Die Hamburger Lösung In Anbetracht des nahenden Winters hat nun Hamburg als erstes Bundesland ein „Gesetz zur Flüchtlingsunterbringung in Einrichtungen“ beschlossen und das bestehende Sicherheits- und Ordnungsgesetz (SOG) geändert. In § 1 Nr. 2 des Gesetzentwurfes, mit dem ein §14 a SOG eingefügt werden soll, heißt es: Die zuständige Behörde kann zum Zwecke der Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden zur Abwehr von bevorstehenden Gefahren für Leib und Leben Grundstücke und Gebäude sowie Teile davon sicherstellen. Die Sicherstellung ist nur zulässig, wenn 1. das Grundstück, Gebäude oder ein Teil davon ungenutzt ist; der Nichtnutzung steht eine Nutzung gleich, die ausschließlich oder weit überwiegend den Zweck verfolgt, eine Sicherstellung nach Satz 1 zu vereiteln und 2. die in den vorhandenen Erstaufnahme-oder Folgeeinrichtungen zur Verfügung stehenden Plätze zur angemessenen Unterbringung der Flüchtlinge oder Asylbegehrenden nicht ausreichen. Diese Erweiterung der Beschlagnahmemöglichkeiten der Hamburger Behörden ist zeitlich befristet bis zum 31. März 2017. Zur Prüfung der Beschlagnahmefähigkeit des Grundstücke/Gebäude können die Beauftragten der Behörden diese betreten. Auch eine „angemessene“ Entschädigung für die Beschlagnahme ist vorgesehen.

  4. Die Frage Ist dieses Gesetz verfassungsgemäß?

5. Die Antwort Nein, es verstößt gegen das Grundgesetz.

6. Warum? Das Gesetz greift unverhältnismäßig in Art. 13 und Art. 14, Art. 2 Abs. 1 GG ein.

6.1. Die Ausgangssituation: Besteht eine Gefahr für Leib und Leben eines Obdachlosen infolge eines nahenden Winters, der das Übernachten im Freien unmöglich macht, liegt eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des Polizeigesetzes vor. In diesem Fall ist es zulässig, dass die Ordnungsbehörden einschreiten. Grundsätzlich haben sich Ordnungsmaßnahmen an den Störer zu richten. Störer im Sinne des Polizeigesetzes ist der Obdachlose selbst, der gleichzeitig jedoch von der Gefahr betroffen ist. In diesem Fall wäre eine Maßnahme gegen den Betroffenen und gleichzeitigen Störer sinnlos. Steht in einer solchen Notsituation kein öffentlicher Raum zur Unterbringung zur Verfügung, können die Ordnungsbehörden in absoluten Ausnahmefällen für eine kurze Dauer - zwischen 3 bis 8 Monaten - eine Unterbringung in privatem ungenutztem Wohnraum durch eine korrespondierende Beschlagnahme der Wohnung ermöglichen. Diese Inanspruchnahme des sog. „Nicht-Störers“ ist aber nur in engen Grenzen möglich.

So ist von der Behörde in Notsituation zu verlangen, dass sie Obdachlosenunterkünfte baut, kauft oder anmietet. Hierzu gehörten auch Abrisshäuser. Zudem muß sich die Behörde aktiv darum bemühen, nicht nur weiteren Wohnraum zu finden, sondern auch attraktive Anmietungsangebote zu machen. Sogar freie Hotelkapazität sind demnach zu prüfen und im Zweifel in Anspruch zu nehmen. Grundsätzlich ist der Störer selbst verpflichtet, der Gefahr entgegenzutreten. Ist dies nicht möglich, kann also auch mittels Ersatzvornahme dem nicht abgeholfen werden, ist als allerletztes Mittel eine Inanspruchnahme Dritter möglich. Grundsätzlich hat jeder Obdachlose in einem solchen Fall Anspruch auf Unterkunft an dem Ort, an dem er sich aufhält. Der Anspruch auf fehlerfreies Ermessen verdichtete sich zu einem Anspruch auf Einschreiten.

Dieser Anspruch auf Unterbringung ist aber aufgrund seines absoluten Ausnahmecharakters immer befristet, wobei Zeiträume unterschiedlich von den Gerichten zwischen 3 bis 11 Monaten als verhältnismäßig definiert werden.

Nunmehr hat der Hamburger Senat ein Gesetz beschlossen, dass den Ausnahmecharakter aufhebt, die Anforderungen an die Bemühungen der Behörden senkt und den Rechtsschutz gegen Beschlagnahmeanordnungen erheblich einschränkt.

6.2. Die Verstöße

6.2.1. Bestimmtheitsgrundsatz und Verhältnismäßigkeit Das Hamburger Gesetz und §14 a SOG geben keinerlei Auskunft darüber, wie und wie lange die Beschlagnahmen möglich sein sollen. Das Verfahren zur Beschlagnahme wird nicht beschrieben, ebenso wenig das Ende der Beschlagnahme. Dies ist ein eklatanter Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, da dem Betroffenen klar sein muss, nach welchen Regeln sich die Behörde richtet. Diese hätten durch Gesetz definiert werden müssen, was aber nur unzureichend geschehen ist. Zudem ist unklar, was Erstaufnahme- und Folgeeinrichtungen sind.

Es ist ebenso offen, wie der Begriff Flüchtling zu verstehen ist. Eine allgemeingültige Definition könnte den Genfer Konventionen entnommen werden. Jedoch stellt §14 a SOG auch auf Asylbewerber ab, also solche Ausländer, die angeben politisch verfolgt zu werden und eine Asylantrag stellen müssen oder gestellt haben im Sinne von Art. 16 a GG. In der Regel besteht auch vor dem Hintergrund des Bearbeitungsstaus bei Registrierung und Asylanträgen Unklarheit darüber, ob eine Beschlagnahme zum Schutze tatsächlich schutzbedürftiger Flüchtlinge, Asylbewerber oder ausschließlich Asylberechtigten möglich sein soll.

6.2.2. Keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit Da die Dauer der einzelnen Beschlagnahmen nicht beschränkt ist, sondern nur die Geltung des Gesetzes, werden Beschlagnahmen auch zu Zeiten ermöglicht, in denen nicht zwingend eine Gefahr droht. Die Befristung des Gesetzes gilt eineinhalb Jahre und umfasst damit Frühling, Sommer und Herbst, also eine Zeit, in der nach bisheriger Rechtslage keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit besteht. Das Gesetz müsste deutlich machen, dass jegliche Maßnahmen auf den herannahenden Winter 2015/16 beschränkt sind.

6.2.3. Art. 13 GG Indem die Behörden ermächtigt werden, ohne nähere Voraussetzungen alle Immobilien auf Unterbringungskapazitäten zu überprüfen, wird das Grundrecht auf privates Wohnen unbestimmt und unverhältnismäßig eingeschränkt. Dem Bestimmtheitsgrundsatz wird nicht genügt, da nicht definiert wird, auf welcher Tatsachengrundlage eine Überprüfung der Immobilien möglich sein soll. Theoretisch scheint jede Immobilie zu jeder Tageszeit überprüf- und betretbar zu sein. Das Gesetz gibt den handelnden Behörden keinerlei Auflagen auf. Eine Differenzierung zwischen privatem Wohnraum und Gewerbeimmobilien fehlt und folgt auch nicht aus der Gesetzesbegründung. Gemäß § 14 a SOG genügt es, wenn die bislang eingerichteten Aufnahmekapazitäten erschöpft sind. Die Behörde wird mittels Gesetz von der Verpflichtung entbunden, alle zur Verfügung stehenden Möglichkeiten auszuschöpfen, die zur Unterbringung aller Asylbewerber oder Flüchtlingen notwendig sind. Darüber wird die Inanspruchnahme des Nichtstörers, also eines privaten Dritten, per Gesetz zum Regelfall definiert, da bereits jetzt alle Kapazitäten erschöpft sein sollen. Dies ist aber nicht verhältnismäßig. Tatsächlich zeigen bisherige Statistiken, dass nur ein Bruchteil aller Asylbewerber und Flüchtlinge auch politisch verfolgte Ausländer iSd. § 16 a GG sind. Somit ist es ein milderes Mittel die Bearbeitung von Asylanträgen und Abschiebeverfahren zu beschleunigen. Die politische Entscheidung, den Abschiebungsvollzug von abgelehnten Asylbewerbern ganz oder teilweise auszusetzen , rechtfertigt in der Abwägung keinen Eingriff in die Unverletzlichkeit der Wohnung und das Eigentum.

Über § 14 a SOG dürfen auch Teile eines Gebäudes/Grundstückes beschlagnahmt werden. Dies impliziert, dass auch unmittelbar an privates Wohnen angrenzender Wohnraum/Grundstück, womöglich bloße Wohnungsbestandteile „teilbeschlagnahmt“ werden können und so privates Wohnen erheblich beeinträchtigen. Das Gesetz lässt diese Möglichkeit offen und ist damit nicht verfassungskonform.

6.2.4. Art. 14 GG Das Gesetz ermöglicht Beschlagnahmen ohne zeitliche Befristung unter Herabsenkung der Bemühungen, welche die Behörden ihrerseits zur Beseitigung der Gefahrenlage leisten müssen. Das Gesetz selbst ist bis zum 31. März 2017 beschränkt. Damit ist es theoretisch möglich, über die Dauer von über 17 Monaten Eigentum zu beschlagnahmen. Eine derartige „vorübergehende“ Enteignung soll, so die Gesetzesbegründung, gem. Art. 14 Abs. 2 GG aufgrund der Sozialbindung des Eigentums möglich sein, also zum Wohle der Allgemeinheit. Ein derart langer Eingriff in die Eigentumsgarantie kann aber nur durch kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt werden. Dieses könnte das Asylrecht gem. Art. 16 a GG sein. Problematisch ist aber, dass § 14 a SOG die Beschlagnahme zugunsten von Asylbewerbern und Flüchtlingen ermöglicht. Wie bereits beschrieben, handelt es sich dabei um zwei Begriffe, die teilidentisch in ihrem Inhalt sind. Jedoch lässt § 14 a SOG vollkommen ungeklärt, ob der Status als Grundrechtsträger gem. Art. 16 a GG geklärt sein muss, oder nicht. Das Wort Asylbewerber deutet an, dass dies keine zwingende Voraussetzung ist. Die Konsequenz wäre, dass zugunsten von Ausländern, die kein Bleiberecht in Deutschland haben, Privateigentum über eine Dauer von mehr als einem Jahr beschlagnahmt werden kann. Spätestens an dieser Stelle wird die Sozialbindung des Eigentums überspannt und die Behörden verfrüht von ihrer Pflicht, die Rechte privater Dritter zu achten, entbunden. Die Maßnahme ist bereits nicht erforderlich, da nicht hinreichend belegt ist, dass

• keine ausreichende Anzahl von beheizbaren Notunterkünften innerhalb von wenigen Wochen gebaut werden kann • die personellen Kapazitäten der Behörden zur Bearbeitung von Asylanträgen und Abschiebungen nicht kurzfristig erheblich über entsprechende finanzielle Anreize erhöht und vollzogen werden könnten • öffentlich betriebene Einrichtungen nicht ausreichend vorhanden sind • Hotelbetriebe nicht ausreichend kurzfristig bis zum März 2016 Unterbringungsmöglichkeiten zur Verfügung stellen könnten.

Dieser Aspekt führt also auf den Punkt gebracht zu der folgenden Konstellation: Aus genannten Pflichten wie Wohnungsbau etc. , abgeleitet aus den Grundrechten Art. 13 und 14 GG (subsidiär Art. 2 GG) folgt, dass dem Staat ein Schutzauftrag obliegt. In dem vorliegenden Fall kollidieren also der Schutzauftrag hinsichtlich des privaten Wohnens und Eigentums mit dem möglichen Bleiberecht von kommenden Ausländern. Ein existenter Schutzauftrag wird zugunsten eines ungewissen Schutzauftrages eingeschränkt. Festzuhalten ist, dass die Überlastung der Unterbringungskapazitäten durch die Bundesregierung kausal verursacht wird, da die Grenzen nicht geschlossen werden. Im Gefahrenabwehrrecht wird in einem solchen Fall von einem sog. Zweckveranlasser gesprochen. Auch wenn diese Rechtsfigur in Rechtsprechung und Literatur umstritten ist, wird sie dennoch teils herangezogen, um den Adressaten geeigneter Abwehrmaßnahmen und auch die nachträgliche Haftung zu klären. Demnach ist es vertretbar anzunehmen, dass die Bundesregierung ein Zweckveranlasser, da das Unterlassen, schärfere Grenzkontrollen einzuführen bzw. die Grenzen zu schließen unmittelbare Ursache des ungebrochenen Andranges an Flüchtlingen und Asylbewerbern ist. Der Schutzauftrag der Bundesregierung und EU wird auch aus dem Vertrag über die Europäische Union deutlich. Hier heißt unter Art. 3 Abs. 2 EUV: (...)

(2) Die Union bietet ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem – in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität – der freie Personenverkehr gewährleistet ist. (...)

Verletzt die Bundesregierung/EU diesen Schutzauftrag selbst, ist ein Eingriff in die Bestandsgarantie des privaten Eigentums nicht angemessen und damit unverhältnismäßig im engeren Sinne.

6.2.5. Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG Abschließend wird durch die Festlegung, dass Rechtsbehelfe gegen die Beschlagnahme keine aufschiebende Wirkung haben, gegen den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes verstoßen. Es wird eine wirkungsvolle gerichtliche Kontrolle garantiert. Diese Kontrolle wird für die ohnehin nur „vorübergehende“ Dauer der Beschlagnahmen ausgehebelt. In Verwaltungsgerichtsprozessen ist es nicht unüblich, dass sich das Verfahren vom Widerspruch bis zum Urteil über ein Jahr hinweg erstreckt. Ganz zu schweigen von der Vollstreckung des Urteils. Selbst ein Eilantrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung dürfte keine Abhilfe schaffen. In Anbetracht der Vielzahl der drohenden Beschlagnahmen und der darin anknüpfenden Klagen der Privatbesitzer dürften die Verwaltungsgerichte vollkommen überlastet sein und Entscheidungen nicht innerhalb von Wochen, sondern vielen Monaten zu erwarten sein.

7. Fazit Das Gesetz bemüht sich auf den ersten Blick, um die Einhaltung der Grenzen, die in den vielen Jahren zuvor hinsichtlich der Beschlagnahme von Wohnraum zugunsten von Obdachlosen entwickelt worden sind. Auf den zweiten Blick aber offenbart es, dass es weit über diese Grenzen hinweggeht, viele Aspekte offen lässt und dem betroffenen Bürger dabei nicht die Chance gibt, diese Fragen durch die Gerichte sachgerecht überprüfen zu lassen. Dieses Gesetz ist verfassungswidrig, da es das Verfahren der Beschlagnahme nicht ausreichend beschreibt und mit Grundrechten kollidiert. Die Befristung des Gesetzes wirkt vor dem Hintergrund gegenwärtiger Flüchtlingsprognosen zweifelhaft.

Dr. Rembert Graf Kerssenbrock, LL.M. (Beijing)

Rechtsanwalt


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