Am 22. Juli 2026 hat das niedersächsische Umweltministerium die Erweiterung der Brennelementefabrik in Lingen (Emsland) genehmigt. Damit wurde die Herstellung von Brennelementen russischer Bauart unter Beteiligung des russischen Staatskonzerns Rosatom und des französischen Nuklearunternehmens Framatome ermöglicht.

Das Ministerium handelte dabei ausdrücklich im Auftrag des Bundes und unter dessen atomrechtlicher Aufsicht. Der niedersächsische Umweltminister Christian Meyer (Grüne) hatte die Zusammenarbeit politisch abgelehnt. Der Bund vertrat jedoch die Auffassung, dass eine Versagung der Genehmigung nach geltendem Atomrecht nicht gerechtfertigt sei.

Die niedersächsische Regierung erklärte deshalb, sie habe dem Antrag aufgrund der maßgeblichen bundesaufsichtlichen Bewertung stattgeben müssen.

Das Verfahren wirft drei unterschiedliche Fragen auf: Warum wird die Produktion russischer Brennelemente in Deutschland benötigt? Weshalb kann der Bund Niedersachsen in diesem Fall rechtlich binden? Und warum wird eine Kooperation mit einem russischen Staatskonzern trotz des Krieges gegen die Ukraine zugelassen?

Worum geht es konkret?

In Lingen werden bereits seit Jahrzehnten Kernbrennstoffe hergestellt. Die neue Genehmigung betrifft keine Inbetriebnahme eines Kernkraftwerks, sondern die Erweiterung der vorhandenen Brennelementefertigung.

Künftig sollen dort sechseckige Brennelemente für sogenannte VVER-Druckwasserreaktoren produziert werden. Diese Reaktoren sowjetischer beziehungsweise russischer Bauart werden unter anderem in Tschechien, der Slowakei, Ungarn, Bulgarien und Finnland betrieben.

Dazu sollen russische Lizenzen, spezielle Fertigungsmaschinen und bestimmte russische Komponenten verwendet werden. Die Kooperation reicht damit über einen bloßen Warenbezug hinaus.

Warum besteht überhaupt Interesse an dieser Zusammenarbeit?

Der Hintergrund ist ein europäisches Versorgungsproblem.

Mehrere osteuropäische Staaten benötigen weiterhin Brennelemente für russisch konstruierte Kernreaktoren. Nach dem russischen Angriff auf die Ukraine soll die Abhängigkeit von russischen Brennstofflieferungen verringert werden.

Framatome verfolgt dabei einen Übergangsansatz: Die Brennelemente sollen in Deutschland gefertigt werden, zunächst jedoch weiterhin unter Verwendung russischer Technologie und Lizenzen.

Die wirtschaftliche und strategische Kontroverse liegt auf der Hand. Die Fertigung wird zwar von Russland nach Deutschland verlagert, gleichzeitig bleiben aber geschäftliche und technische Beziehungen zu Rosatom bestehen.

Es gibt zudem Entwicklungen zur Herstellung vollständig russlandunabhängiger Brennelemente. Die EU fördert entsprechende Forschung bei Framatome und Westinghouse.

Daher lautet die eigentliche energiepolitische Frage, ob die russische Beteiligung eine notwendige Übergangslösung zur Versorgungssicherung ist oder eine vermeidbare Verlängerung bestehender Abhängigkeiten darstellt.

Warum konnte die Bundesregierung Niedersachsen rechtlich binden?

Die verfassungsrechtliche Grundlage ist eindeutig.

Nach Art. 87c in Verbindung mit Art. 85 GG sowie § 24 AtG wird das Atomrecht grundsätzlich von den Ländern im Auftrag des Bundes vollzogen.

Dabei sind zwei Zuständigkeiten zu unterscheiden:

• Wahrnehmungskompetenz: Niedersachsen erteilt als zuständige Landesbehörde die Genehmigung gegenüber dem Unternehmen.
• Sachkompetenz: Der Bund kann im Rahmen seiner Aufsicht die Sachentscheidung durch verbindliche Weisungen bestimmen. Nach Art. 85 Abs. 3 GG unterstehen die Landesbehörden den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden.

Das bedeutet, dass die politische Ablehnung eines Vorhabens durch den zuständigen Landesminister eine rechtlich gebundene Verwaltungsentscheidung nicht verhindern kann. Aus dem veröffentlichten Genehmigungsbescheid ergibt sich, dass das Bundesumweltministerium am 29. Juni 2026 eine abschließende bundesaufsichtliche Stellungnahme abgegeben hat. Darin wurde festgestellt, dass die bekannten Risiken durch Nebenbestimmungen hinreichend begrenzt werden könnten und eine rechtssichere Versagung der Genehmigung deshalb nicht möglich sei.

Der Bescheid spricht von einer bundesaufsichtlichen Stellungnahme. Ob darüber hinaus eine gesonderte förmliche Weisung im Sinne des Art. 85 Abs. 3 GG ergangen ist, lässt sich aus den veröffentlichten Dokumenten allein nicht abschließend feststellen.

Die Darstellung, Niedersachsen habe „auf Weisung des Bundes“ gehandelt, entspricht allerdings der öffentlichen Darstellung des Landes und der Berichterstattung des NDR.

Genehmigung trotz der Sicherheitsbedenken?

Die einschlägige Rechtsgrundlage ist § 7 Abs. 1 und 2 AtG.

Nach § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG muss insbesondere der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter gewährleistet sein.

Hierunter fallen auch sicherheitsrelevante Risiken durch Sabotage oder Manipulationen.

Der 149 Seiten umfassende Genehmigungsbescheid behandelt diese Risiken ausdrücklich. Insbesondere wurden folgende Schutzmaßnahmen festgelegt:

• Grundsätzliches Betretungsverbot für Personal von Rosatom und TVEL.

• Externe Sicherheitsprüfungen russischer Maschinen und ihrer Software.

• Technische Trennung der russischen Produktionssysteme von der übrigen betrieblichen IT.

• Umfassende Kontrollen bestimmter zugelieferter Brennstäbe auf Manipulationen.

• Sicherheitsunterweisungen und besondere Regeln für Kontakte mit russischem Personal.

Der Bund geht davon aus, dass diese Maßnahmen genügen, um die Risiken auf ein genehmigungsrechtlich hinnehmbares Restrisiko zu reduzieren.

Das ist keine Feststellung, dass Spionage oder Sabotage tatsächlich ausgeschlossen wären. Es handelt sich um eine sicherheitsrechtliche Risikobewertung, deren Tragfähigkeit auch gerichtlich überprüft werden kann.

Warum keine Sanktionen gegen Rosatom – Verfahrensstand

Das Bundesumweltministerium hat am 22. Juli 2026 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass EU-weite Sanktionen gegen Russland im Nuklearbereich bislang nicht in einem entsprechenden Umfang beschlossen worden seien.

Das Ministerium vertritt deshalb die Auffassung, dass außen- und sicherheitspolitische Einwände gegen die wirtschaftliche Kooperation nicht ohne Weiteres an die Stelle der gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen treten dürfen.

Juristisch ist diese Unterscheidung bedeutsam: Die Genehmigungsbehörde darf eine bestehende gesetzliche Anspruchsposition nicht allein deshalb verweigern, weil sie das zugrunde liegende Geschäft politisch missbilligt.

Andererseits bedeutet das Fehlen eines Sanktionsverbots keineswegs, dass konkrete Risiken einer russischen Einflussnahme atomrechtlich unbeachtlich wären. Gerade diese Risiken müssen anhand der Genehmigungsvoraussetzungen und des gesetzlich vorgesehenen Versagungsermessens bewertet werden.

Am 10. September 2026 hat der BUND Niedersachsen Klage gegen die Änderungsgenehmigung beim Oberverwaltungsgericht Lüneburg erhoben. Beanstandet werden insbesondere die Umweltverträglichkeitsprüfung, eine angeblich unvollständige Offenlegung der russischen Beteiligung und sicherheitsrechtliche Defizite.

Am 5. Oktober 2026 wurde darüber hinaus die sofortige Vollziehung ermöglicht. Damit kann ANF die genehmigten Maßnahmen grundsätzlich schon während der gerichtlichen Auseinandersetzung umsetzen.

Der BUND hat daraufhin angekündigt, Eilrechtsschutz gegen die sofortige Vollziehung zu beantragen. Eine abschließende gerichtliche Entscheidung konnte ich bei der Recherche nicht feststellen.

Rechtliche und sicherheitspolitische Problematik

Der Vorgang macht eine grundsätzliche Spannung zwischen dem geltenden Genehmigungsrecht und der nationalen Sicherheit deutlich. Einerseits besteht ein rechtsstaatlicher Anspruch darauf, dass staatliche Behörden über Genehmigungsanträge nach den gesetzlichen Voraussetzungen entscheiden. Politische Opportunität allein darf die Rechtsanwendung nicht ersetzen.

Andererseits ist die Einschätzung der Gefahrenlage bei einem mit Russland verbundenen Nuklearprojekt eine Frage von erheblicher sicherheitspolitischer Tragweite. Besonders beachtlich ist dabei, dass der niedersächsische Umweltminister die bundesrechtliche Risikoeinschätzung öffentlich kritisiert hat, während sein Ministerium auf ihrer Grundlage die Genehmigung erteilte.

Das ist verfassungsrechtlich möglich. Es führt jedoch unmittelbar zu einer Frage der politischen Verantwortlichkeit des Bundes für die zugrunde liegende Sicherheitsbewertung. Für die juristische Beurteilung wird insbesondere entscheidend sein, ob die bundesaufsichtliche Risikobewertung die tatsächlichen Gefahren vollständig und nachvollziehbar erfasst und ob die festgelegten Nebenbestimmungen tatsächlich geeignet sind, ihnen wirksam zu begegnen.