Vertragslage zwischen Rußland und der Ukraine seit 1989 im Überblick

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I. ZEITRAUM 1989–1991: Auflösung der UdSSR

1. 1990 – Vertrag zwischen RSFSR und UkSSR über die Grundlagen der Beziehungen

• Politische Grundsätze, Anerkennung der Integrität der jeweiligen Sowjetrepubliken.

• Bedeutung: Vorläufer für spätere Grenzabkommen.

2. 1991 – Belavezha-Abkommen (8. Dezember 1991)

Russland – Ukraine – Belarus

• Gründung der GUS (Gemeinschaft Unabhängiger Staaten).

• Ukraine behielt volle Souveränität, keine supranationale Bindung.

• Implizite Anerkennung der Grenzen der Unionsrepubliken als internationale Grenzen.

3. 1991 – Alma-Ata-Erklärung (21. Dezember 1991)

• Multilaterale Bestätigung der Auflösung der UdSSR, Anerkennung der Unverletzlichkeit der Grenzen.

• Enthält auch Grundsätze zur späteren Nuklearwaffenregelung.

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II. ZEITRAUM 1992–1994: Nuklearwaffen und Sicherheitsgarantien

4. 1992 – Lissabon-Protokoll zum START-I-Vertrag (23. Mai 1992)

USA – Russland – Ukraine – Belarus – Kasachstan

• Ukraine tritt dem START-I-Regime bei und verpflichtet sich, alle auf ihrem Territorium befindlichen sowjetischen Atomwaffen Russland zu übergeben.

• Rechtsnatur: völkerrechtlicher Vertrag mit verbindlichen Abrüstungsverpflichtungen.

5. 1993–1994 – Bilaterale Umsetzungsabkommen Russland–Ukraine zur Atomwaffenübertragung

• Festlegungen zur physischen Abtransportierung strategischer und taktischer Nuklearwaffen.

• Russland übernimmt die Waffen, Ukraine erhält u. a. Kompensationen (Brennstofflieferungen, Reaktorbetrieb).

6. 1994 – Budapester Memorandum über Sicherheitsgarantien (5. Dezember 1994)

Hintergrund und Entstehung

Nach dem Zerfall der Sowjetunion befanden sich auf dem Territorium der Ukraine rund 1.900 strategische Nuklearsprengköpfe sowie tausende taktische Nuklearwaffen – die damals drittgrößte Atomstreitmacht der Welt.

Im Rahmen des Lissabon-Protokolls von 1992 zum START-I-Vertrag verpflichtete sich die Ukraine, atomwaffenfrei zu werden. Die Ukraine verlangte im Gegenzug Sicherheitsgarantien der Atommächte, insbesondere Russlands, der USA und des Vereinigten Königreichs.

Diese Garantien wurden im Budapester Memorandum fixiert.

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Rechtsnatur

Das Budapester Memorandum ist ein völkerrechtlicher Vertrag eigener Art („politisch verbindliche Sicherheitszusicherungen“), kein klassischer Verteidigungsvertrag und keine Beistandsklausel.

• Es ist verbindlich, aber nicht militärisch durchsetzbar.

• Die Verpflichtungen ergeben sich aus ohnehin bestehenden Normen der UN-Charta, des KSZE/OSZE-Prozesses und des Völkergewohnheitsrechts.

Es bindet die drei Unterzeichnerstaaten:

• Russische Föderation

• Vereinigte Staaten von Amerika

• Vereinigtes Königreich

China und Frankreich gaben getrennte, schwächere Erklärungen ab, sind aber keine Vertragsparteien.

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Inhalt des Budapester Memorandums

Die Kernpunkte sind sechs rechtlich verbindliche Zusicherungen an die Ukraine.

(1) Achtung der Souveränität und der bestehenden Grenzen

Die Unterzeichnerstaaten verpflichten sich,

„die Unabhängigkeit, Souveränität und die bestehenden Grenzen der Ukraine zu respektieren“.

(2) Verzicht auf Gewalt oder Androhung von Gewalt

Keine militärische Gewaltanwendung gegen die territoriale Integrität oder politische Unabhängigkeit der Ukraine.

(3) Keine wirtschaftliche Nötigung

Verzicht auf wirtschaftlichen Druck, um die Ukraine zu beeinflussen.

(4) Keine nukleare Drohung gegen die Ukraine

Zusicherung, dass keine Atomwaffen gegen die Ukraine eingesetzt werden, ausgenommen bei Selbstverteidigung im Sinne von Art. 51 UN-Charta.

(5) UN-Sicherheitsratsmechanismus

Bei Bedrohung durch nuklear bewaffnete Staaten verpflichten sich die Unterzeichner,

„den UN-Sicherheitsrat unverzüglich anzurufen, um Maßnahmen einzuleiten, die der Ukraine helfen sollen“.

(6) Konsultationsmechanismus

Die Parteien müssen sich beraten, wenn Fragen zu den Verpflichtungen entstehen („Konsultationsrecht“).

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Gegenleistungen der Ukraine

• Aufgabe sämtlicher Nuklearwaffen.

• Beitritt zum Atomwaffensperrvertrag (NVV) als Nichtnuklearstaat.

• Physische Überführung der Sprengköpfe zur Demontage nach Russland bis 1996.

Dies war ein erheblicher völkerrechtlicher Eingriff in die Souveränität der Ukraine zugunsten internationaler Sicherheit.

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Völkerrechtliche Bewertung der Lage seit 2014

Russland hat seit der Annexion der Krim und dem Angriffskrieg 2022 sämtliche Hauptpflichten schwerwiegend verletzt:

• Verstoß gegen die Achtung der Grenzen (Krim, Donezk, Luhansk, Cherson, Saporischschja).

• Verstoß gegen Gewaltverbot (Art. 2 Abs. 4 UN-Charta).

• Verstoß gegen das Verbot wirtschaftlicher Nötigung (Gaspreise, Handelsblockaden).

• Nukleare Drohungen (russische Nuklearrhetorik seit 2014 und verstärkt 2022).

• Unterlassung des Sicherheitsratsmechanismus, da Russland als P5-Mitglied alle Maßnahmen blockierte.

Die USA und das Vereinigte Königreich haben:

• den Konsultationsmechanismus genutzt,

• politische und militärische Unterstützung geleistet,

• aber keine völkerrechtliche Pflicht zur militärischen Intervention, da das Memorandum kein Verteidigungsvertrag ist.

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Warum das Budapester Memorandum völkerrechtlich bedeutsam bleibt

1. Bindende Sicherheitszusicherungen: Auch politische Zusicherungen sind völkerrechtlich relevant, wenn sie internationale Verpflichtungen konkretisieren.

2. Bezugnahme auf harte Normen: Besonders das Gewaltverbot nach Art. 2 Abs. 4 UN-Charta ist ius cogens.

3. Schutzwirkung für nukleare Abrüstungsverträge: Ein Bruch des Memorandums unterminiert das Nichtverbreitungsregime weltweit.

4. Rechtsgrundlage der ukrainischen Territoriumsklage: Die Ukraine beruft sich konstant auf das Memorandum in internationalen Verfahren (UN-GA, IGH, ECHR).

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Aktueller Status (Stand 2025)

• Formal nicht gekündigt; politisch durch Russlands Verstöße obsolet.

• Die Ukraine fordert seit 2014 ein neues Sicherheitsformat mit echten Verteidigungsgarantien (NATO-ähnliche Konstruktion).

• Für westliche Staaten bleibt das Memorandum eine rechtliche und diplomatische Basis, Russlands Kriegsführung als völkerrechtswidrig einzustufen.

 

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III. ZEITRAUM 1995–2003: Freundschaftsvertrag, Grenzen, Schwarzmeerflotte

7. 1997 – Freundschafts-, Kooperations- und Partnerschaftsvertrag (31. Mai 1997)

• Die Parteien anerkennen gegenseitig die territorialen Grenzen.

• Verbot der Gewaltanwendung und Einmischung in innere Angelegenheiten.

• Gilt für 10 Jahre, danach automatische Verlängerung.

• Laufzeitende: nicht verlängert – Auslaufen am 31. März 2019.

8. 1997 – Flottenabkommen (28. Mai 1997) – „Partition Treaty“

• Aufteilung der Schwarzmeerflotte.

• Russland erhält langfristiges Stationierungsrecht in Sewastopol gegen Zahlungen.

9. 1998–2003 – Grenzverhandlungen und Grenzvertrag

• 2003 – Vertrag über die russisch-ukrainische Staatsgrenze (28. Januar 2003).

  • Präzise Festlegung der Landgrenze.

  • Seegrenze blieb bis 2014 strittig (Asowsches Meer).

10. 2003 – Vertrag über das Asowsche Meer und die Straße von Kertsch (24. Dezember 2003)

• Deklariert das Asowsche Meer als „gemeinsames Binnengewässer“.

• Freier Durchgang für Handelsschiffe beider Staaten.

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IV. ZEITRAUM 2004–2013: Energieverträge und Ergänzungen

11. Gaslieferverträge 2006, 2009 („Gasstreit“)

• Zahlreiche bilaterale Abkommen über Preise, Durchleitungsgebühren und Schuldenregelungen.

12. 2010 – Charkiw-Abkommen (21. April 2010)

• Verlängerung der russischen Stationierung in Sewastopol bis 2042.

• Ukraine erhält Gasrabatte.

• 2014 von Russland einseitig „aufgehoben“ – völkerrechtlich nicht wirksam, da Annexion der Krim völkerrechtswidrig ist.

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V. ZEITRAUM 2014–2021: Nach Annexion der Krim

13. 2014 – Bruch zentraler Verträge durch Russland

• Verletzung von:

  • Budapester Memorandum,

  • Grenzvertrag 2003,

  • Freundschaftsvertrag 1997,

  • UN-Charta,

  • KSZE/OSZE-Dokumente (Helsinki 1975).

14. Minsk I (September 2014) – mehr im 2. Abschnitt

15. Minsk II (Februar 2015)

Faktisch Waffenstillstandsvereinbarungen, nicht klassisch staatsrechtliche Verträge.

• Beteiligte: Russland, Ukraine, OSZE; unter „Normandie-Format“.

• Inhalt: Waffenstillstand, Abzug schwerer Waffen, lokale Wahlen etc.

• Völkerrechtlich durch die schwere und systematische Nichterfüllung Russlands 2014–2022 faktisch obsolet.

16. 2019 – Auslaufen des Freundschaftsvertrages

• Ukraine kündigt Verlängerung ab.

• Russland erkennt das Auslaufen zur eigenen Argumentation an, obwohl es dessen Kernpflichten bereits verletzt hatte.

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VI. ZEITRAUM 2022–2025: Angriffskrieg und Kriegsrecht

17. Stand 2022: keine gültigen umfassenden bilateralen Kooperationsverträge mehr

• Die völkerrechtswidrige Invasion ab Februar 2022 beendet praktisch alle kooperationsgerichteten Verträge.

• Ukraine erklärt zahlreiche bilaterale Abkommen einseitig für ausgesetzt.

18. 2022–2025 – Einzelabkommen im Rahmen von Gefangenenaustauschen

• Keine völkerrechtlich bindenden bilateralen Verträge; lediglich operative Vereinbarungen über Vermittler (Türkei, IKRK).

19. 2022–2025 – Konfliktregelungsformate (Istanbul, Saudi-Arabien, Schweiz)

• Es entstanden keine neuen Verträge zwischen Russland und der Ukraine.

• Alle Treffen blieben prä-vertraglich, ohne rechtliche Bindungswirkung.

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Die wichtigsten Verträge 

1. Lissabon-Protokoll 1992 – Abrüstungsrechtsregime START

2. Budapester Memorandum 1994 – Sicherheitsgarantien

3. Freundschaftsvertrag 1997 – Integrität, Grenzen

4. Flottenabkommen 1997 – Sewastopol

5. Grenzvertrag 2003

6. Asowsches Meer/Kertsch-Vertrag 2003

7. Charkiw-Abkommen 2010

8. Minsk I und II (2014/2015) – politische Abkommen siehe unten

9. Aufhebungen/Nichterfüllung seit 2014 – faktische Beendigung der gesamten vertraglichen Struktur

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Unterschiede Minsk I und Minsk II zu

„28-Punkte-Plans“ zur Beendigung des Ukraine-Kriegs

1. Juristische Charakteristik von Minsk I und Minsk II

Die Minsker Vereinbarungen (Minsk I von September 2014 und Minsk II von Februar 2015) waren der Versuch, den damals schwelenden Krieg im Donbas (Ostukraine) zu befrieden[1][2]. Minsk I (das „Minsker Protokoll“ vom 5. September 2014) wurde in der Trilateralen Kontaktgruppe (Ukraine, Russland, OSZE, vermittelt durch Deutschland und Frankreich im Normandie-Format) ausgehandelt und von Vertretern dieser Gruppe unterzeichnet[3][4]. Als Unterzeichner fungierten die OSZE-Sonderbeauftragte Heidi Tagliavini, der ehemalige ukrainische Präsident Leonid Kutschma, der russische Botschafter Michail Surabow sowie – ohne Anerkennung ihres Status – die Anführer der selbstproklamierten „Volksrepubliken“ Donezk und Luhansk (Alexander Sachartschenko bzw. Igor Plotnizki)[5][4]. Minsk II (das „Maßnahmenpaket“ vom 12. Februar 2015) wurde nach erneuter Eskalation unter ähnlicher Beteiligung vereinbart; auch hier unterzeichneten Vertreter der Ukraine, Russlands, der OSZE und der Separatistengebiete, flankiert von einer politischen Erklärung der Staats- und Regierungschefs aus Deutschland, Frankreich, Ukraine und Russland[6][7].

Inhaltlich sahen beide Abkommen v.a. einen Waffenstillstand und politische Schritte zur Reintegration der abtrünnigen Gebiete vor. So umfasste Minsk I einen 12-Punkte-Plan: sofortiger bilateraler Waffenstillstand, Überwachung durch die OSZE, Dezentralisierung (durch ein Sonderstatus-Gesetz für die umkämpften Gebiete Donezk/Luhansk), Sicherheitszone entlang der ukrainisch-russischen Grenze unter OSZE-Kontrolle, Freilassung aller Geiseln/Gefangenen, Amnestiegesetz für Konfliktbeteiligte, Fortsetzung eines nationalen Dialogs, Maßnahmen zur Verbesserung der humanitären Lage im Donbas, Lokalwahlen in den umstrittenen Gebieten unter ukrainischem Recht und internationaler Beobachtung, Abzug aller illegalen bewaffneten Einheiten aus der Ukraine, ein Wiederaufbauprogramm für den Donbas und Sicherheitsgarantien für die Teilnehmer der Konsultationen[8]. Minsk II konkretisierte und erweiterte diese Punkte: neben sofortiger, umfassender Waffenruhe und Abzug schwerer Waffen wurde insbesondere eine Pufferzone entlang der Front eingerichtet, ein Gefangenenaustausch vereinbart und die Überwachung des Waffenstillstands durch die OSZE bekräftigt[9]. Politisch zentral waren die Auflagen einer Verfassungsreform in der Ukraine zur Dezentralisierung mit Sonderstatus für die Gebiete Donezk/Luhansk, die Durchführung lokaler Wahlen dort (unter ukrainischer Gesetzgebung und OSZE-Standards) sowie die Wiederherstellung der ukrainischen Kontrolle über die Staatsgrenze zu Russland im Konfliktgebiet[9][10]. Beide Abkommen enthielten außerdem die Verpflichtung zu einem Amnestiegesetz für Handlungen im Rahmen des Konflikts (mit Ausnahme schwerer Verbrechen, wenngleich das nicht ausdrücklich im Text stand) und riefen zur Rücknahme ausländischer Kämpfer und Waffen auf[11]. Minsk II wurde durch die Resolution 2202 (2015) des UN-Sicherheitsrats begrüßt und unterstützt[12], was dem Abkommen internationales Gewicht verlieh.

Vertragscharakter und Bindungswirkung: Die Minsker Vereinbarungen wurden nicht als klassische völkerrechtliche Verträge zwischen Staaten in Kraft gesetzt – es fehlen förmliche Ratifikationen durch Parlamente oder inhaltliche Streitbeilegungsklauseln[13]. Ihr Rechtscharakter ist bis heute umstritten. Russland beharrte stets darauf, dass Minsk I/II völkerrechtlich bindende Vereinbarungen seien, die strikt umzusetzen seien[14]. Die Ukraine dagegen betrachtete Minsk als ihr in militärischer Unterlegenheit aufgezwungene politische Vereinbarung („Diktat Moskaus“), mithin allenfalls als politisches Abkommen ohne rechtsverbindlichen Vertragsstatus[15][16]. Diese gegensätzlichen Rechtspositionen spiegeln die politischen Interessen beider Seiten wider[14]. Die Bundesregierung Deutschlands vermeidet es ebenfalls, Minsk I/II als förmliche völkerrechtliche Verträge zu bezeichnen; sie spricht von einem „verbindlichen Plan und geeigneten politischen Rahmen“ für Sicherheitsbestimmungen und politische Maßnahmen zur Lösung des Konflikts[17][18]. Tatsächlich weisen die Dokumente einige formale Unterscheidungsmerkmale zu regulären Staatsverträgen auf (Bezeichnungen wie „Protokoll“ oder „Maßnahmenpaket“, Unterzeichnung durch teils nicht-staatliche Akteure, fehlende Streitbeilegungsmechanismen usw.)[19][20]. Allerdings waren an Minsk I/II eben auch Staaten (Ukraine, Russland) beteiligt, vertreten durch bevollmächtigte Unterhändler, sodass ein Teil der Lehre Minsk durchaus als völkerrechtliche Übereinkünfte im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a WVRK einstuft[20]. Ungeachtet dieser dogmatischen Debatte ist festzuhalten, dass die Vereinbarungen politisch bindend waren: Sie wurden durch einen einstimmigen Beschluss des UN-Sicherheitsrats bekräftigt, und die internationalen Vermittler (Deutschland/Frankreich) behandelten sie als Grundlage für eine friedliche Konfliktlösung und für die Wiederherstellung der Souveränität und territorialen Integrität der Ukraine[21]. Zusammengefasst hatten Minsk I und II somit zumindest den Charakter einer völkerrechtlich relevanten politischen Verpflichtung (soft law) mit breiter internationaler Rückendeckung, auch wenn ihr strikter Rechtsstatus als Vertrag sui generis umstritten blieb[22][23].

2. Vertragstreue Russlands gegenüber Minsk I und II (Faktenlage)

In der Praxis wurden Minsk I und II nie vollständig umgesetzt. Russlands Verhalten in Bezug auf diese Abkommen lässt sich – gestützt auf Berichte der OSZE, der Vereinten Nationen und ukrainische Quellen – als weitgehende Nicht-Einhaltung charakterisieren. Bereits Minsk I (Waffenruhe ab 5. September 2014) führte nur zu einer kurzfristigen Beruhigung; die Gefechte flammten bald wieder auf[24]. Im Spätherbst 2014 stellten sowohl die OSZE als auch die UNO fest, dass die vereinbarte Waffenruhe „in akuter Gefahr“ war[25]. UN-Untergeneralsekretär Jens Toyberg-Frandzen berichtete dem Sicherheitsrat, dass täglich Menschen sterben und die Lage äußerst instabil bleibe[24]. Er machte insbesondere die Kompromisslosigkeit der Separatisten und die anhaltenden Lieferungen schwerer Waffen aus Russland für die Nicht-Einhaltung verantwortlich[26]. NATO-Beobachtungen bestätigten zu diesem Zeitpunkt unverkennbar die Präsenz russischer Truppen und Waffen in der Ostukraine, trotz des Minsker Abkommens[27]. So sprach die US-Regierung im November 2014 von „andauernden und eklatanten Verletzungen des Protokolls von Minsk durch Russland und seine Stellvertreter“[27]. Russland bestritt diese Vorwürfe zwar (sprach von „Propagandatricks des Westens“[28]), doch die Hinweise unabhängiger Quellen auf russische Einmischung waren überwältigend. OSZE-Sonderbeobachter meldeten wiederholt Konvois unmarkierter Lastwagen, die unerlaubt aus Russland über die Grenze in die Ostukraine fuhren, sowie moderne russische Waffensysteme bei den Separatisten, die diesen eigentlich nicht zur Verfügung stehen konnten[29][27]. Russlands Zusage aus Minsk I, keine weiteren Kämpfer oder Waffen zu entsenden, wurde damit de facto gebrochen.

Die Ereignisse um Minsk II zeigen noch deutlicher Russlands Vertragsuntreue. Trotz der Unterzeichnung des neuen Maßnahmenpakets am 12. Februar 2015 setzten russisch-geführte Einheiten ihre Offensive fort und eroberten nur sechs Tage später die strategisch wichtige Stadt Debalzewe, obwohl zu diesem Zeitpunkt eigentlich bereits ein umfassender Waffenstillstand in Kraft sein sollte[30]. Dieser Angriff unmittelbar nach Abschluss des Abkommens stellte eine schwere Verletzung von Minsk II dar. Die OSZE-Beobachter berichteten, dass ihnen der Zugang zu Debalzewe von den russlandnahen Kräften verweigert wurde, was die Überwachung des Waffenstillstands dort unmöglich machte[31]. Auch in den Folgemonaten blieb die Feuerpause brüchig: Die OSZE Special Monitoring Mission verzeichnete täglich Hunderte bis Tausende Waffenstillstandsverletzungen im Donbas. Ehemalige US-Unterhändler betonen, dass die OSZE zwar vorsichtig in ihrer öffentlichen Wortwahl war, intern jedoch schätzte, dass ca. 80 % der Verstöße und Behinderungen der Mission von der russisch kontrollierten Seite ausgingen[32]. Insbesondere wurde die Bewegungsfreiheit der OSZE-Beobachter im Separatistengebiet systematisch eingeschränkt – Drohnen wurden gestört, Patrouillen der Zugang verweigert – während die Ukraine den Beobachtern weitgehend freien Zugang gewährte[32].

Zentraler Bestandteil von Minsk II war ferner der Abzug aller ausländischen Truppen und Söldner aus der Ostukraine sowie die Entwaffnung der illegalen Gruppen[11]. Hiergegen verstieß Russland fundamental: Nach gesicherter Faktenlage waren auch nach 2015 russische Militäreinheiten und Geheimdienstoffiziere verdeckt im Donbas präsent[33]. Die selbsternannten „Volksmilizen“ der LPR und DPR blieben aktiv und wurden weder aufgelöst noch entwaffnet, sondern von Russland weiter logistisch und personell unterstützt[11]. Diese anhaltende russische Einmischung – faktisch eine Fortsetzung der Aggression unter dem Deckmantel separatistischer Kräfte – verhinderte die Stabilisierung der Lage.

Während die Ukraine zahlreiche politische Verpflichtungen aus Minsk umzusetzen versuchte (etwa Verabschiedung eines Sonderstatusgesetzes und eines Amnestiegesetzes im Jahre 2015; Verlängerung dieser Gesetze bis zuletzt), koppelte sie deren endgültige Inkraftsetzung an die Erfüllung der Sicherheitskomponenten (echter Waffenstillstand, Rückzug Russlands, Grenzkontrolle)[34]. Russland hingegen beharrte auf einer für Kiew unannehmbaren Reihenfolge (erst Wahlen und Sonderstatus, dann Grenzrückgabe) und blockierte so den Prozess[35]. Mit anderen Worten: Russland erfüllte zentrale Pflichten aus Minsk nicht – insbesondere nicht die Respektierung der Waffenruhe und der Souveränität der Ukraine –, forderte aber gleichzeitig von der Ukraine die Erfüllung politischer Zugeständnisse, während die besetzten Gebiete praktisch unter russischer Kontrolle blieben.

Der ultimative Bruch Russlands mit den Minsker Vereinbarungen erfolgte Anfang 2022: Moskau erkannte am 21. Februar 2022 einseitig die „Unabhängigkeit“ der DPR und LPR an und erklärte am Folgetag Minsk II für obsolet, wobei Präsident Putin der Ukraine die Schuld am Scheitern gab[36]. Kurz darauf begann am 24. Februar 2022 die großangelegte völkerrechtswidrige Invasion Russlands in die Ukraine[36]. Spätestens ab diesem Zeitpunkt war klar, dass Russland die Grundprämisse von Minsk – die territoriale Integrität der Ukraine zu erhalten – vollständig verlassen hatte. Die EU koppelte ihre Sanktionen gegen Russland seit 2015 an die „vollständige Umsetzung von Minsk“; diese Sanktionen blieben folglich in Kraft, da Russland die Vereinbarungen eklatant missachtete[37][38]. Zusammenfassend ist festzustellen: Russland hat seine vertraglichen Zusagen aus Minsk I und II in wesentlicher Hinsicht verletzt. Die OSZE und die UNO dokumentierten fortwährende Verstöße Russlands und der von ihm unterstützen Separatisten (Bruch der Waffenruhe, Präsenz von Truppen, Behinderung der Beobachtermission etc.), was eine Nichterfüllung der Kernpunkte (Waffenstillstand, Truppenabzug, Achtung der Souveränität) bedeutet[11][39]. Diese Befundlage zur Vertragstreue Russlands wird selbst von westlichen Diplomaten wie dem früheren US-Sondergesandten Kurt Volker geteilt: Er hält fest, dass Russland keine seiner Minsk-Verpflichtungen – Waffenstillstand, Abzug ausländischer Kräfte, Auflösung illegaler Verbände, Rückgabe der Grenzkontrolle – erfüllt hat[11]. Stattdessen habe Moskau unaufrichtig so getan, als sei es nicht Konfliktpartei, und weiterhin die Fäden in der Ostukraine gezogen[40][11]. Die Ukraine hingegen implementierte alles, was unter den Bedingungen einer fortgesetzten Besetzung möglich war (Sonderstatus-, Amnestiegesetze, Verfassungsänderungen in erster Lesung)[34], konnte aber ohne russischen Rückzug die Endziele (legitime Wahlen, Grenzkontrolle) nicht erreichen – was wiederum von Russland propagandistisch als ukrainische „Verweigerung“ dargestellt wurde. Faktisch lag die Nichterfüllung bei Russland.

3. Juristische und politische Inhalte des 28-Punkte-Plans der USA

Hintergrund: Im November 2025 legte die US-Regierung unter Präsident Donald Trump einen neuen Friedensplan in 28 Punkten vor, um den inzwischen seit fast vier Jahren andauernden russisch-ukrainischen Krieg zu beenden[41]. Dieser Plan – offiziell noch ein „Arbeitsdokument“ – wurde der ukrainischen Regierung übergeben und anschließend durch einen ukrainischen Parlamentarier im Wortlaut bekannt gemacht[42]. Der Inhalt fordert weitreichende Zugeständnisse von der Ukraine und entspricht in vielen Punkten den zuvor von Moskau erhobenen Forderungen[43][44]. Im Folgenden werden die zentralen juristisch relevanten Klauseln und politischen Kernpunkte dieses 28-Punkte-Plans dargestellt (mit Hervorhebung der völkerrechtlichen Implikationen):

• Souveränität und Nichtangriffspakt: Punkt 1 stellt klar, dass die Ukraine ein souveräner Staat bleibt[45]. Punkt 2 sieht einen umfassenden Nichtangriffsvertrag zwischen Russland, der Ukraine und Europa vor, womit alle Unklarheiten der letzten 30 Jahre „geklärt“ sein sollen[46]. Diese Klausel zielt auf einen formellen Friedensschluss und Sicherheitsvertrag, der künftige Feindseligkeiten ausschließt – völkerrechtlich wäre dies ein bindender Friedensvertrag bzw. Nichtangriffspakt. Punkt 3 ergänzt, dass Russland erwartet wird, nicht in Nachbarländer einzumarschieren, und gleichzeitig die NATO nicht weiter nach Osten expandiert[47]. Hier wird also eine doppelte Zusage verankert: Russlands Gewaltverzicht gegenüber anderen Staaten und ein Stillstand der NATO-Osterweiterung. Letzteres würde einen Eingriff in das souveräne Recht potenzieller Beitrittskandidaten darstellen und verlangt faktisch ein politisches Zugeständnis der NATO, was völkerrechtlich insofern bemerkenswert ist, als Drittstaaten (z.B. Georgien, Schweden/Finnland – letztere sind 2023 der NATO beigetreten) dadurch betroffen wären. Punkt 4 sieht einen ständigen Dialog zwischen Russland und der NATO unter US-Vermittlung vor, um Sicherheitsfragen zu klären, Deeskalation zu ermöglichen und künftige Zusammenarbeit zu fördern[48]. Zusammen mit Punkt 2 bildet dies den Rahmen eines künftigen gesamteuropäischen Sicherheitsabkommens, dessen Rechtsnatur an klassische Garantiemächte-Abkommen erinnert.
• Sicherheitsgarantien für die Ukraine: Punkt 5 kündigt verlässliche Sicherheitsgarantien für die Ukraine an[49]. Konkretisiert werden diese in Punkt 10: Die USA sollen der Ukraine Schutz garantieren, allerdings unter Bedingungen[50]. Gemäß Punkt 10a muss die Ukraine für diese Garantie eine Art Kompensation leisten (möglicherweise finanzieller Natur, Details unklar)[51]. Punkt 10b stipuliert, dass ein ukrainischer Einmarsch nach Russland die US-Garantie erlöschen lässt[52] – die Garantie gilt also nur defensiv. Punkt 10c besagt: Sollte Russland erneut in die Ukraine einmarschieren, käme es zu einer entschlossenen, koordinierten militärischen Reaktion der Garantiemächte und alle globalen Sanktionen gegen Russland würden wieder in Kraft gesetzt; außerdem würde die Anerkennung neuer Territorien (siehe unten) und alle anderen Vorteile des Abkommens aufgehoben[50]. Diese Klausel ähnelt einer Beistandsverpflichtung, fast analog zu Art. 5 NATO-Vertrag, jedoch zunächst bilateral durch die USA. Zudem stellt sie klar, dass im erneuten Aggressionsfall alle heute diskutierten Konzessionen (Gebietsabtretungen etc.) null und nichtig wären – ein starkes Abschreckungselement. Punkt 10d schließlich entzieht der Garantie ihre Gültigkeit, falls die Ukraine ohne Grund eine Rakete auf Moskau oder St. Petersburg abschießt[53]. Insgesamt versucht Punkt 10 ein Gleichgewicht: Schutz der Ukraine, aber keine Carte Blanche für offensive Aktionen der Ukraine. – Wichtig ist, dass diese US-Garantie parallel durch ein zweites Dokument ergänzt würde: Laut Berichten (z.B. Axios) haben die USA klargestellt, dass jede größere, vorsätzliche bewaffnete Attacke Russlands künftig „als Angriff auf Frieden und Sicherheit der transatlantischen Gemeinschaft“ betrachtet würde, mit entsprechender Reaktion auch mit militärischer Gewalt[54]. Diese Garantie soll zunächst 10 Jahre gelten (verlängerbar)[55]. Völkerrechtlich wäre dies eine vertragliche Sicherheitsgarantie, die allerdings nicht einem NATO-Beitritt gleichkommt, da sie formal nur die USA (ggf. Verbündete freiwillig) bindet und konditioniert ist. Bemerkenswert ist, dass parallel in Punkt 7 die Ukraine ihren Verzicht auf einen NATO-Beitritt erklären muss und dies sogar in der Verfassung verankern soll[56]. Die NATO wiederum soll sich in ihren Statuten verpflichten, die Ukraine auf absehbare Zeit nicht aufzunehmen[56]. Diese Neutralitätsklausel würde die bisherige ukrainische NATO-Aspiration (festgeschrieben in der ukrainischen Verfassung seit 2019) aufgeben. Damit wird die Ukraine zu einem neutralen Staat im Kalten-Kriegs-Sinne – eine gewichtige Einschränkung ihrer außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfreiheit, die aber Teil der Sicherheitsarchitektur des Plans ist (ähnlich dem Modell Österreichs 1955). Im Gegenzug erhält die Ukraine quasi-bilaterale Sicherheitszusagen der USA (und implizit wohl weiterer westlicher Staaten, siehe die „transatlantische“ Formulierung)[54]. – Des Weiteren verpflichtet sich die NATO in Punkt 8, keine Truppen in der Ukraine zu stationieren[57], was Russlands Forderung nach einem neutralen Pufferstaat entgegenkommt. Punkt 9 erwähnt die Stationierung europäischer Kampfflugzeuge in Polen – mutmaßlich zur Luftsicherung des Nato-Ostflügels – was als flankierende Maßnahme verstanden werden kann, jedoch keine direkte völkerrechtliche Verbindlichkeit für die Ukraine darstellt, sondern eher eine militärische Maßnahme der Alliierten symbolisiert.
• Begrenzung der ukrainischen Streitkräfte: Laut Punkt 6 wird die Truppenstärke der Ukraine auf 600.000 Soldaten begrenzt[58]. Eine solche quantitative Rüstungsbegrenzung wäre Teil des Abkommens und rechtlich bindend. Damit würde der Ukraine – dem angegriffenen Staat – eine selbständige Obergrenze für ihr Militär auferlegt. Kritiker sehen darin eine Gefahr: Diese Beschränkung könnte die Ukraine wehranfälliger für zukünftige Angriffe machen[59][60]. Aus völkerrechtlicher Sicht ist eine derartige Beschränkung zulässig, wenn der betroffene Staat zustimmt (ähnlich wie Rüstungsbegrenzungen in Friedensverträgen historisch, z.B. 1919 gegenüber Deutschland). Allerdings stellt sich die Frage der Angemessenheit: 600.000 Mann wären zwar immer noch ein sehr großes Heer, aber in Relation zur Fläche und Bedrohungslage der Ukraine ist unklar, ob diese Zahl ausreichend oder restriktiv ist. Diese Klausel jedenfalls illustriert, dass der Plan neben territorialen Aspekten auch militärische Souveränität der Ukraine beschneiden will.
• Territoriale Regelungen und Gebietsabtretungen: Dies ist der wohl kontroverseste Teil des Plans. Punkt 21 behandelt die Gebietsfrage und sieht mehrere de facto-Gebietsabtretungen der Ukraine an Russland vor[61]:

• (a) Die Krim sowie die gesamten Regionen Luhansk und Donezk (d.h. die beiden seit 2014 umkämpften „Volksrepubliken“) werden de facto als russisch anerkannt – auch durch die USA[62]. Das heißt, im Klartext würde die Ukraine die Krim und den Donbas aufgeben und die internationale Gemeinschaft (zumindest die Vertragspartner USA, Russland, Ukraine) diesen Status bestätigen. Dies käme einer völkerrechtlichen Anerkennung der Annexion der Krim (2014) und der Abtrennung des Donbas (2022) gleich, zumindest im Ergebnis.
• (b) Die Regionen Cherson und Saporischschja (im Süden), die Russland im Jahr 2022 ebenfalls annektiert hat, aber nur teilweise militärisch kontrolliert, werden auf der aktuellen Kontaktlinie eingefroren[63]. Das bedeutet, die Frontlinie in diesen Gebieten wird als De-facto-Grenze anerkannt (ohne sie formal als neue Grenze zu deklarieren). Russland behielte also die besetzten Teile von Cherson und Saporischschja, die Ukraine die westlichen, von ihr gehaltenen Teile – ähnlich einer Teilung dieser Provinzen entlang der Waffenstillstandslinie. Die Formulierung deutet an, dass diese „eingefrorene“ Linie einer De-facto-Anerkennung gleichkommt, aber eventuell ohne sofortigen völkerrechtlichen Statuswechsel.
• (c) Russland verzichtet im Gegenzug auf alle weiteren Gebietsansprüche außerhalb dieser fünf genannten Regionen[64]. Das impliziert, dass Russland keine Ansprüche auf z.B. die übrigen bereits besetzten Gebiete (Teile von Mykolajiw oder Charkiw, falls solche unter russischer Kontrolle wären) oder neue Offensiven erhebt. Dieses Versprechen ist aus ukrainischer Sicht kaum mehr als die Zusicherung, nicht noch mehr Territorium zu beanspruchen als ohnehin erobert – es „erkauft“ sich also faktisch die Anerkennung der bereits okkupierten Gebiete durch das Versprechen, darüber hinaus zu verzichten.
• (d) Besonders brisant: Die ukrainischen Streitkräfte sollen sich aus dem Teil der Region Donezk zurückziehen, den sie aktuell noch kontrollieren, und dieser zu räumende Streifen wird als neutrale, entmilitarisierte Pufferzone definiert, die jedoch international als zum Hoheitsgebiet der Russischen Föderation gehörig anerkannt ist[65]. Russland verpflichtet sich, diese entmilitarisierte Zone nicht mit Truppen zu betreten[66]. Dieser Unterpunkt bedeutet, dass selbst die derzeit von der Ukraine gehaltenen Teile des Donbass (z.B. Gebiete um die Stadt Pokrowsk, Kramatorsk, Slowjansk etc., die noch nie unter Separatistenherrschaft waren) geräumt und an Russland abgetreten würden – mit dem Feigenblatt, dass sie zunächst entmilitarisiert bleiben. Diese Forderung überschreitet sogar Russlands bisherige Eroberungen (Stand Ende 2025 kontrolliert Russland große Teile von Donezk/Luhansk, aber nicht alle). Die Ukraine soll somit auch noch Gebiete abgeben, die Russland militärisch nicht erobert hat[44][60]. Aus völkerrechtlicher Sicht wäre das eine Gebietsabtretung per Vertrag, die mit der Souveränität der Ukraine über diese Territorien bricht.

Europäische Regierungschefs: Der US-Plan belohnt aus europäischer Sicht den Aggressor, da Grenzen faktisch durch Gewalt verschoben und anerkannt würden[67][59]. Die Erklärung, welche mehrere EU-Staatschefs im November 2025 abgaben, betont explizit: „Grenzen dürfen nicht mit Gewalt verändert werden.„[59] Dieses Prinzip würde der 28-Punkte-Plan jedoch unterlaufen, indem er die durch Russlands Gewalt entstandenen neuen „Grenzen“ legitimiert.

• Verzicht auf gewaltsame Änderung in Zukunft: Punkt 22 des Plans hält fest, dass nach Vereinbarung der neuen Grenzziehungen sowohl Russland als auch die Ukraine sich verpflichten, diese Vereinbarungen nicht mit Gewalt zu ändern[68]. Im Falle eines Verstoßes dagegen sollen die Sicherheitsgarantien (aus Punkt 10) keine Anwendung finden[68]. Diese Klausel ist völkerrechtlich im Einklang mit dem allgemeinen Gewaltverbot – sie verlangt faktisch die Anerkennung der neuen Status quo-Grenzen durch beide Seiten und ein Versprechen, diese nicht anzugreifen. Allerdings steht sie natürlich unter dem Vorbehalt, dass die Ukraine erst zu dieser massiven Grenzänderung gedrängt wurde. Sollte die Ukraine versuchen, die verlorenen Gebiete militärisch zurückzuholen, verlöre sie laut Plan den Schutz der USA – was den Plan intern kohärent macht, aber aus ukrainischer Sicht eine harte Absicherung des erlittenen Territorialverlusts zugunsten Russlands darstellt.
• Neutralität und Bündnisverpflichtungen: Wie erwähnt, verzichtet die Ukraine auf einen NATO-Beitritt und verankert dies verfassungsrechtlich (Punkt 7)[56]. Im Gegenzug verankert die NATO (als Organisation) in ihren Statuten eine Klausel, die einen zukünftigen Beitritt der Ukraine dauerhaft ausschließt[56]. Dies würde die Statusneutralität der Ukraine völkerrechtlich festschreiben – vergleichbar dauerhaften Neutralisierungen (z.B. Schweiz). Zu beachten: Die NATO müsste diesem Plan zustimmen; ob sie das täte, ist politisch fraglich, aber der Plan sieht es vor. Darüber hinaus verpflichtet sich die NATO (Punkt 8), keine Streitkräfte in der Ukraine zu stationieren[57], was Russlands Sicherheitsbedenken Rechnung trägt. Die Ukraine würde sich damit völkerrechtlich zur Neutralität verpflichten (ähnlich Österreichs Staatsvertrag 1955, nur dass hier kein permanenter UNO/Garantierahmen für Neutralität genannt ist, außer den US-Garantien). Neutralität als solche ist nicht völkerrechtswidrig – es ist das souveräne Recht eines Staates, bündnisfrei zu sein. Kritisch ist jedoch, dass dieser Status erzwungen bzw. diktiert wird durch die Umstände des Krieges, was die Frage aufwirft, ob die Neutralitätsverpflichtung wirklich freiwillig oder unter Zwang entsteht.
• Sicherheitsrat / Implementierungsmechanismen: Punkt 27 erklärt, dass das Abkommen rechtsverbindlich sein wird und seine Umsetzung von einem Friedensrat unter Leitung von Donald J. Trump überwacht und garantiert wird[69]. Verstöße würden mit Sanktionen geahndet[70]. Das deutet auf ein formelles völkerrechtliches Abkommen (Friedensvertrag/Memorandum) hin, dessen Einhaltung durch ein internationales Gremium und Sanktionsandrohung sichergestellt werden soll. Die genaue Ausgestaltung dieses Friedensrats bleibt offen – vermutlich bestünde er aus Vertretern der Vertragsparteien (USA, Russland, Ukraine, evtl. EU) unter dem Vorsitz der USA. Die Sanktionsandrohung bei Nichteinhaltung spiegelt die Lehren aus Minsk: Dort gab es keinen Sanktionsmechanismus außer den weiterlaufenden westlichen Sanktionen gegen Russland. Hier würde eine Verletzung (etwa durch neuen Angriff) automatisch zur Reaktivierung globaler Sanktionen gegen Russland führen (siehe Punkt 10c)[50]. Für die Ukraine ist relevant, dass auch sie bei Vertragsbruch Sanktionen riskiert, vermutlich ebenfalls seitens der Garantiemacht USA.
• Umfassende Sicherheits- und Abrüstungsmaßnahmen: Der Plan enthält weitere sicherheitspolitische Punkte: Punkt 15 schafft eine gemeinsame amerikanisch-russische Arbeitsgruppe für Sicherheitsfragen, um die Umsetzung aller Bestimmungen zu fördern. Punkt 16 fordert Russland auf, seine Nichtangriffspolitik gegenüber Europa und der Ukraine gesetzlich zu verankern – was ein symbolischer Akt wäre, Russlands Absichten in nationales Recht zu gießen. Punkt 17 betrifft die Verlängerung von Verträgen zur Nichtverbreitung von Kernwaffen und Rüstungskontrolle, einschließlich des New-START-Vertrags. Damit greifen die USA/Russland bilaterale Rüstungskontrollthemen auf, was vom Ukraine-Konflikt unabhängige, aber sicherheitsrelevante Aspekte sind. Punkt 18 verlangt von der Ukraine die Bestätigung, ein atomwaffenfreier Staat zu bleiben (gemäß NVV). Die Ukraine hat bereits seit 1994 keine Atomwaffen und ist de facto atomwaffenfrei; dieser Punkt ist wohl als formelles Bekenntnis gedacht, analog zum Budapester Memorandum, und zielt darauf ab, jegliche Option einer nuklearen Bewaffnung der Ukraine (die in ukrainischen Debatten manchmal ventilierte Idee, angesichts gebrochener Sicherheitsgarantien wieder über Atomwaffen nachzudenken) auszuschließen.
• Wirtschaftliche Komponenten und Sanktionen: Der Plan hat starke wirtschaftliche Anreize für Russland und die Ukraine eingebaut:

• Punkt 13 stellt die Re-Integration Russlands in die Weltwirtschaft in Aussicht[71]. Insbesondere soll der schrittweise Abbau der Sanktionen ausgehandelt werden (unter der Bedingung der Umsetzung des Plans)[71]. Außerdem wollen die USA ein langfristiges Wirtschaftsabkommen mit Russland schließen, das beide Seiten in Bereichen Energie, Ressourcen, Infrastruktur, KI, seltene Erden etc. eng kooperieren lässt[72]. Selbst eine Rückkehr Russlands in die G8 (also Wiederaufnahme in den Kreis führender Industrienationen) wird erwähnt[73]. Diese Punkte sind für Russland äußerst attraktiv – sie signalisieren eine Normalisierung und sogar Privilegierung der Beziehungen, sofern Moskau dem Plan zustimmt.
• Punkt 14 regelt die Verwendung der eingefrorenen russischen Gelder: Von Russlands durch westliche Sanktionen eingefrorenen Auslandsguthaben (Zentralbank-Reserven etc.) sollen $100 Mrd. in den Wiederaufbau der Ukraine investiert werden, angeführt von den USA[74]. Die USA erhalten 50 % der Gewinne aus diesen Investitionen (wohl um innenpolitisch die Verwendung zu rechtfertigen)[75]. Europa soll weitere $100 Mrd. beisteuern, um den Fonds für den Wiederaufbau zu vergrößern[76]. Im Gegenzug würden die eingefrorenen europäischen russischen Gelder freigegeben. Der Rest der russischen Gelder soll in ein amerikanisch-russisches Investitionsinstrument fließen, das gemeinsame Projekte finanziert und Anreize schafft, nicht wieder in Konflikt zu geraten[77]. Diese innovative, wenngleich komplizierte Finanzkonstruktion hätte völkerrechtlich erhebliche Implikationen: Normalerweise sind eingefrorene Staatsgelder durch Immunität geschützt; hier würden sie jedoch mit Russlands Zustimmung umgeleitet. Es bräuchte entsprechende Abkommen und Gesetzesänderungen, aber wenn alle Parteien einverstanden sind, wäre es legal machbar. Für die Ukraine bedeutet es eine Art Reparations- oder Entschädigungsleistung Russlands in Höhe von $200 Mrd. (plus weitere Hilfen), allerdings erkauft durch politische Zugeständnisse.

• Punkt 12 skizziert ein globales Maßnahmenpaket zur Wiederherstellung der Ukraine[78]. Dazu gehören ein Entwicklungsfonds für Investitionen in High-Tech-Branchen (KI, Rechenzentren), US-Unterstützung beim Wiederaufbau und Betrieb der ukrainischen Gasinfrastruktur, gemeinsame Anstrengungen beim Wiederaufbau kriegszerstörter Gebiete (Städtesanierung, Infrastrukturentwicklung), Förderung von Bergbau und natürlichen Ressourcen, und ein spezielles Weltbank-Finanzierungspaket zur Beschleunigung all dieser Bemühungen[78][79]. Diese Punkte sind politisch enorm wichtig für die Ukraine (perspektivisch Marshall-Plan-ähnliche Hilfen), aber juristisch sind es eher Absichtserklärungen für Folgeabkommen (Weltbank, bilaterale Wirtschaftsverträge, Investitionsschutz etc.).
• Humanitäre und gesellschaftliche Klauseln: Der Plan verliert nicht die humanitären Folgen des Krieges aus dem Blick:

• Punkt 24 sieht einen humanitären Ausschuss vor, der offene Fragen klärt, insbesondere Gefangenenaustausch „alle für alle“, Rückführung aller festgehaltenen Zivilisten und entführter Kinder, Familienzusammenführung und weitere Maßnahmen zur Linderung des Leids der Opfer[80]. Diese Klauseln entsprechen weitgehend humanitärem Völkerrecht (Austausch von Kriegsgefangenen, Rückkehr deportierter Zivilisten – Letzteres bezieht sich offenbar auf die tausenden von Kindern, die aus den besetzten Gebieten nach Russland verschleppt wurden, wofür es bereits IStGH-Haftbefehle gibt). Ihre Umsetzung wäre völkerrechtlich begrüßenswert, setzt aber Vertrauen und Kooperation voraus. Immerhin wird hier eingeräumt, dass solche Deportationen stattgefunden haben (ein wichtiger Punkt, da Russland das bislang leugnet).
• Punkt 25 verpflichtet die Ukraine, innerhalb von 100 Tagen nach Friedensschluss nationale Wahlen abzuhalten[81]. Dies dürfte Parlaments- und/oder Präsidentschaftswahlen meinen. Der Hintergrund ist, dass während Kriegsrecht keine regulären Wahlen stattfanden; nach Frieden sollen sie schnell nachgeholt werden, vermutlich um dem Prozess demokratische Legitimation zu geben. Juristisch ist das eine innenpolitische Angelegenheit, aber als Vertragsbedingung wäre es ein Eingriff in den ukrainischen Verfassungszyklus – allerdings einer, dem die Ukraine wohl selbst zustimmen könnte, da Wahlen ohnehin fällig wären.

• Punkt 20 zielt auf gesellschaftliche Versöhnung und Minderheitenschutz: Beide Länder sollen Bildungsprogramme für Verständnis und Toleranz verschiedener Kulturen einführen und Rassismus und Vorurteile beseitigen. Die Ukraine soll EU-Vorschriften zu religiöser Toleranz und Schutz sprachlicher Minderheiten übernehmen. Beide Seiten sollen diskriminierende Maßnahmen aufheben und die Rechte ukrainischer und russischer Medien und Bildungseinrichtungen garantieren. Außerdem müsse jegliche nationalsozialistische Ideologie und Tätigkeit abgelehnt und verboten werden. Diese Klauseln reflektieren offenkundig russische Narrative (Stichwort „Entnazifizierung“) und ukrainische Sorgen (Schutz der ukrainischen Sprache/Kultur in besetzten Gebieten). Völkerrechtlich sind solche gesellschafts- und minderheitenrechtlichen Verpflichtungen nicht ungewöhnlich – sie finden sich etwa in Friedensplänen für ethnische Konflikte (z.B. Dayton-Abkommen für Bosnien). Sie würden Gesetzesänderungen in der Ukraine erfordern (z.B. Anpassung von Sprachengesetzen, Medienschutz). Für Russland wären sie weniger einschneidend, da Diskriminierung Russen vs. Ukrainer dort kein offizielles Thema war – eher würde Russland z.B. versprechen müssen, nicht mehr russisch-nationalistische Propaganda gegen die Ukraine zu schüren. Insgesamt sollen diese Punkte Versöhnung fördern, werfen aber interpretative Fragen auf (was genau gilt als „nationalsozialistische Ideologie“ – in russischer Lesart oft alle ultranationalistischen Tendenzen in der Ukraine).
• Generalamnestie und Verzicht auf rechtliche Verfolgung: Punkt 26 ist juristisch äußerst heikel: Alle an diesem Konflikt beteiligten Parteien erhalten vollständige Amnestie für ihre Handlungen während des Krieges und erklären sich bereit, keine Ansprüche geltend zu machen und keine Beschwerden mehr zu verfolgen[69]. Dies bedeutet eine umfassende Amnestie sowohl auf individueller Ebene (für Kämpfer, Soldaten, Offizielle beider Seiten) als auch den Verzicht auf jegliche juristische Aufarbeitung oder Entschädigungsforderungen. Damit würde die Ukraine sich verpflichten, keinerlei Strafverfolgung gegen russische Täter (Soldaten, Kommandeure, Politiker) für Taten im Krieg einzuleiten – und umgekehrt wohl auch Russland gegenüber Ukrainern. Ebenso würden Opfer des Konflikts kein Recht auf Schadenersatz oder Beschwerden haben. Eine solche Blanket-Amnestie überschreitet sogar die Amnestie in Minsk II (die nur auf „Personen im Zusammenhang mit den Ereignissen in den Gebieten Donezk/Luhansk“ zielte und völkerrechtlich umstritten war). Hier wären auch Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit etc. vom Tisch. Dies kollidiert potenziell mit internationalen Rechtsgrundsätzen (dazu unten Abschnitt 5). Der Plan will so offenbar eine „Tabula rasa“ schaffen, um die Vergangenheit ruhen zu lassen und die Konfliktparteien (insbesondere russische Führung) vor strafrechtlichen Konsequenzen zu schützen.

Zusammengefasst fordert der 28-Punkte-Plan von der Ukraine Neutralität, territoriale Verluste und innere Abrüstung, bietet dafür Sicherheitsgarantien, Wiederaufbauhilfen und Frieden. Viele dieser Punkte haben völkerrechtliche Dimensionen: Die Abtretung von Hoheitsgebiet, der Verzicht auf kollektive Verteidigung (NATO), die Amnestie für mögliche Völkerrechtsverbrechen, aber auch bilaterale Verträge zur Sicherheit und wirtschaftliche Kooperation sind klassische Gegenstände internationalen Vertragsrechts. Der Plan würde wohl in Form eines multilateralen Abkommens (USA-Russland-Ukraine, ggf. plus andere Garanten) geschlossen und vom UN-Sicherheitsrat begrüßt oder gar bestätigt werden. Schon jetzt hat er aber teils heftige Kritik hervorgerufen, da er als Kapitulationsdiktat gegenüber der Ukraine erscheint[44]. Kiew bezeichnete den Plan als „nicht akzeptabel“ – er käme einer kompletten Kapitulation der Ukraine gleich, insbesondere weil er die Abtretung auch jener Gebiete verlangt, die Russland noch gar nicht erobert hat, und die Verkleinerung der Armee vorsieht[44]. Im Folgenden werden die rechtlichen Aspekte im Vergleich mit den Minsker Abkommen näher bewertet.

4. Vergleich Minsk I/II vs. 28-Punkte-Plan unter völkerrechtlichen Kriterien

Die Minsker Vereinbarungen und der neue US-Plan unterscheiden sich fundamental in ihrem Ansatz zur Konfliktlösung. Im Lichte wichtiger völkerrechtlicher Prinzipien – namentlich territoriale Integrität, Gewaltverbot, Selbstbestimmungsrecht der Völker und der Umgang mit widerrechtlichen Gebietsannexionen – ergibt sich ein deutliches Kontrastbild:

Prinzip der territorialen Integrität und das Gewaltverbot (Art. 2 Abs. 4 UN-Charta)

Das Prinzip der territorialen Integrität schützt die Bestandsgarantie der Staatsgrenzen gegen gewaltsame Veränderungen. Es ist eng verknüpft mit dem Gewaltverbot der UN-Charta (Art. 2 Abs. 4), das Angriffskriege und Eroberungen untersagt.

Minsk I/II: Diese Abkommen waren darauf ausgerichtet, die territoriale Integrität der Ukraine langfristig wiederherzustellen. Zwar wurden in Minsk II faktisch zeitweise Gebiete außerhalb der Kontrolle Kiews anerkannt (durch den vorgesehenen Sonderstatus und die Duldung der de-facto-Behörden bis zu legitimen Wahlen), doch nirgends wurde die Souveränität der Ukraine über Donetsk und Luhansk oder gar die Krim preisgegeben. Im Gegenteil: Minsk II enthielt ausdrücklich das Ziel, dass die Ukraine nach lokalen Wahlen die Kontrolle über die internationale Grenze zu Russland in den betroffenen Gebieten zurückerhält[9]. Dies impliziert die Reintegration dieser Territorien unter ukrainische Hoheitsgewalt und somit die Wiederherstellung der territorialen Integrität. Auch die offizielle Haltung der OSZE-Vermittler und der westlichen Garanten (Deutschland/Frankreich) blieb stets, dass Minsk den Rahmen für eine Lösung innerhalb der Grenzen der Ukraine bildet[21]. Die Krim wurde im Minsk-Prozess zwar nicht thematisiert (weil Russland jede Diskussion darüber verweigerte), aber die Nichtanerkennung der Krim-Annexion blieb westlicher und ukrainischer Grundkonsens. Gewaltverbot: Minsk verlangte einen sofortigen Waffenstillstand und legte den Grundstein für eine friedliche Konfliktbeilegung, womit es das Gewaltverbot zu implementieren suchte. Es sanktionierte keineswegs Russlands bisherigen Gewalteinsatz; vielmehr sollte mit Minsk die illegale Gewaltanwendung eingefroren und korrigiert werden. Wichtig: Minsk war zwar unter Zwang zustande gekommen (nach militärischen Niederlagen der Ukraine), aber es legitimierte nicht die Eroberungen – es sah deren Rückgängigmachung auf politischem Wege vor. Die Kernidee war ein gewaltfreier Prozess, in dem politische Zugeständnisse (Autonomie) gegen die Rückgabe der Kontrolle (und letztlich Frieden) standen. So blieb der Anspruch auf territoriale Integrität der Ukraine gewahrt, und es wurde klargestellt, dass eine Änderung der Grenzen gegen den Willen der Ukraine unzulässig ist. Anders formuliert: Minsk setzte das Gewaltverbot in dem Sinne um, als es die Kämpfe stoppen und die Besatzung ohne weitere Gewalt mittels politischer Kompromisse beenden wollte. Es war kein völkerrechtlicher Verzicht der Ukraine auf eigenes Territorium, sondern ein zeitweiliges Einfrieren des Konflikts mit Aussicht auf Rückgewinnung der Hoheitsrechte.

US-28-Punkte-Plan: Dieser Plan hingegen erfordert von der Ukraine eine aktive Abtretung erheblicher Teile ihres Staatsgebiets und damit einen Verzicht auf die territoriale Integrität in Bezug auf diese Gebiete. Insbesondere die Anerkennung der Krim, Donezk und Luhansk als russisch und das Räumen weiterer Teile Donezks[61] bedeuten, dass die Ukraine gebietsmäßig verstümmelt würde. Damit würde ex post die mit Gewalt herbeigeführte Landnahme Russlands belohnt und legalisiert. Dies steht in direktem Widerspruch zum völkerrechtlichen Grundsatz ex injuria jus non oritur (aus Unrecht entsteht kein Recht). Das Gewaltverbot soll gerade verhindern, dass ein Aggressor durch militärische Fakten am Ende Gebietsgewinne erzielt. Der Plan jedoch institutionalisiert die Folgen der rechtswidrigen Gewaltanwendung von 2014–2022. Zwar enthält auch der Plan selbst ein Bekenntnis zum Gewaltverbot – nämlich den neuen Nichtangriffspakt und die Verpflichtung, die festgelegten Grenzen künftig nicht gewaltsam zu ändern[68]. Jedoch betrifft das nur zukünftige Gewalt; die bisherige Gewalt würde durch die erzwungenen Grenzanerkennungen rückwirkend legitimiert. Europäische Verbündete der Ukraine haben genau diese Sorge formuliert: In ihrer gemeinsamen Erklärung heißt es unmissverständlich, dass Grenzen nicht mit Gewalt verschoben werden dürfen[59]. Der Plan verstößt gegen dieses Prinzip, indem er die mit Gewalt geschaffenen neuen Grenzen akzeptiert. Aus der Perspektive des ius cogens (zwingenden Völkerrechts) kann man argumentieren, dass ein Abkommen, das auf der Drohung mit weiterer Gewalt oder dem Ergebnis vergangener Gewalt beruht, nichtig wäre (WVK Art. 52: Verträge unter Zwang). Der immense Druck, den die USA auf die Ukraine ausüben („Zustimmung bis Donnerstag, sonst…“[82], Aussagen Trumps, Selenskyj habe „nichts anderes übrig“[83]), untermauert den Eindruck von Duress. Rein formal mag die Ukraine freiwillig unterschreiben; materiell aber würde sie es tun, um weiteres Blutvergießen und den Verlust westlicher Unterstützung zu verhindern – mithin unter erheblichem Zwang. Ein solcher Vertrag widerspricht dem Geist des Art. 2 (4) UN-Charta, denn er belohnt dessen Bruch. Minsk vs. US-Plan bedeuten hier Opposition: Minsk stützte die Unverletzlichkeit der Grenzen (insb. der administrative Verbleib von Donbas in der Ukraine, Rückgabe der Grenze), während der US-Plan die Verschiebung der Grenzen per Gewalt fait accompli hinnimmt und vertraglich festschreibt[60].

Im Ergebnis wäre die Annahme des 28-Punkte-Plans eine faktische Aufgabe der territorialen Integrität der Ukraine in erheblichem Umfang – etwas, das Minsk nie vorsah. Das bedeutet auch einen Präzedenzfall: Ein Aggressor erhält Land im Tausch für Frieden. Das läuft dem bisherigen völkerrechtlichen Konsens zuwider, der seit 1945 – und bekräftigt etwa in der UN-Resolution Aggression gegen die Ukraine (März 2014) – lautet, dass die internationale Gemeinschaft Annexionen nicht anerkennt und Aggression nicht durch Gebietsgewinne belohnt werden darf[84][85]. Der US-Plan würde diese Nichtanerkennungspolitik umkehren (zumindest für die USA selbst). Daher kann man zusammenfassen: Unter dem Kriterium der territorialen Integrität und des Gewaltverbots schneidet Minsk deutlich besser ab (es wahrt das Prinzip, wenn auch über Umwege), während der 28-Punkte-Plan einen eklatanten Bruch mit diesem Grundsatz bedeutet.

Selbstbestimmungsrecht der Völker

Das Selbstbestimmungsrecht der Völker (Art. 1 UNO-Charta, Art. 1 IPbpR/IPwskR) gewährleistet jedem Volk die freie Bestimmung seines politischen Status. In bestehenden Staaten wird es häufig als internes Selbstbestimmungsrecht (autonome Regelung der eigenen Angelegenheiten, kulturelle Rechte etc.) verstanden; ein externes Selbstbestimmungsrecht (Loslösung/Sezession) ist nur in Ausnahmefällen (Dekolonisation, schwere Unterdrückung) anerkannt.

Minsker Abkommen: Minsk I/II bewegten sich klar im Rahmen des internen Selbstbestimmungsrechts. Die Vereinbarungen sahen Sonderstatus und weitreichende Autonomie für die Gebiete Donezk/Luhansk vor, inklusive eigener Lokalwahlen, Sprach- und Kulturrechten etc., aber unter Beibehaltung der ukrainischen Souveränität[9]. Dies sollte den russischsprachigen Bewohnern des Donbas ermöglichen, über lokale Angelegenheiten selbst zu bestimmen (Sprache, Bildung, lokale Polizei), ohne den Staat zu verlassen. Das Selbstbestimmungsrecht der dortigen Bevölkerung wäre damit in einer Kompromissform gewahrt: keine unabhängige Staatlichkeit, aber substanzielle Selbstverwaltung. Wichtig: Die „Volksrepubliken“ wurden in Minsk nicht als legitime Repräsentanten anerkannt (ihre Anführer unterschrieben ohne Statusanerkennung)[4], und es war vorgesehen, dass neue lokale Vertreter in OSZE-zertifizierten Wahlen gewählt werden[35]. Somit hätte die lokale Bevölkerung legitime Organe stellen können. Kein Bestandteil von Minsk war hingegen ein Referendum oder eine Abspaltung – das hätte dem externen Selbstbestimmungsrecht entsprochen, das hier nicht anerkannt wurde. Auch die Krim (mehrheitlich russischsprachige Bevölkerung) war kein Thema in Minsk; international wurde das dortige pro-russische „Referendum“ von 2014 (unter russischer Besatzung) für null und nichtig erklärt. Minsk blieb also voll auf Linie des Respekts der staatlichen Einheit, mit Selbstbestimmung nur im Rahmen der ukrainischen Staatlichkeit.

US-Plan: Der 28-Punkte-Plan ignoriert weitgehend das Selbstbestimmungsrecht der ukrainischen Bevölkerung in den betroffenen Gebieten – sei es der Ukrainer, die in den abzutretenden Gebieten leben, oder der ethnischen Russen dort. Er ordnet per Diktat an, dass Millionen von Einwohnern (z.B. in Donezk-Stadt, Luhansk, Krim etc.) künftig unter russischer Herrschaft stehen sollen, ohne dass ihnen gegenwärtig eine freie Willensäußerung ermöglicht wurde. Die Referenden, die Russland in 2014 (Krim) und 2022 (sog. Anschlussreferenden in Luhansk, Donezk, Cherson, Saporischschja) inszeniert hat, wurden international nicht anerkannt, da sie unter militärischem Druck und nicht im Einklang mit ukrainischem oder internationalem Recht stattfanden. Der Plan will nun de facto diese Ergebnisse übernehmen, jedoch ohne ein neues, legitimes Referendum. Das Recht der Ukrainer, über ihr Schicksal zu bestimmen, wird somit verletzt – sie verlieren Landesteile ohne Zustimmung der Nation. Ebenso wird das oft behauptete „Selbstbestimmungsrecht“ der russischsprachigen Volksgruppen instrumentalisiert: Russland hatte seine Aggression mit dem angeblichen Schutz der Selbstbestimmung der Donbas-Bevölkerung begründet, doch anstatt eine legitime Abstimmung unter UN-/OSZE-Aufsicht anzustreben, setzt der Plan einfach die russischen Maximalforderungen um. Minsk vs. Plan: Minsk hätte den Bewohnern des Donbas zumindest freie Lokalwahlen und eine Stimme in Verhandlungen über den Sonderstatus gegeben[35]. Der Plan entzieht ihnen jede Mitsprache – die Grenzen und staatliche Zugehörigkeit werden über ihre Köpfe hinweg neu gezogen. Auch das ukrainische Volk als Ganzes – das laut Verfassung z.B. bei Grenzänderungen per Referendum befragt werden müsste – würde umgangen. Selbstbestimmungsrecht bedeutet zwar nicht automatisch Referendum über jede Grenzfrage, aber so tiefgreifende Änderungen sollten idealerweise demokratisch legitimiert sein. Der Plan droht die Ukraine gegen den Willen der Mehrheit (die Umfragen zufolge die Rückeroberung der besetzten Gebiete will) zu zwingen, Land und Leute abzugeben. Insofern steht der Plan im Konflikt mit dem Grundgedanken des Selbstbestimmungsrechts, nämlich dass kein Volk unter fremde Herrschaft gezwungen werden soll. Hier würden Ukrainer in den abzutretenden Gebieten gegen ihren Willen der russischen Herrschaft unterstellt.

Ein weiteres Element: Das Selbstbestimmungsrecht gilt auch prozedural – ein Frieden sollte von den Betroffenen akzeptiert werden. Präsident Selenskyj hat wiederholt klargemacht, dass die Ukraine solchen erzwungenen Bedingungen nicht zustimmt; er bezeichnete die aktuelle Situation als einen der schwierigsten Momente, wo die Ukraine vor der Wahl stehe „entweder die Würde zu verlieren oder das Risiko einzugehen, den wichtigsten Partner zu verlieren„[86]. Dieses Zitat („Würde verlieren“ = Kapitulation der Selbstbestimmung) zeigt, dass die ukrainische Führung den Plan als Verletzung nationaler Würde und Souveränität empfindet. Kurzum: Minsk respektierte das Selbstbestimmungsrecht in der Weise, dass es innerstaatliche Lösungen suchte; der US-Plan verletzt es insofern, als er ohne echte Mitbestimmung der Bevölkerung territoriale Souveränität überträgt.

Status nicht anerkannter Gebietsveränderungen (Annexionen)

Ein wesentliches Prinzip des Nachkriegs-Völkerrechts lautet, Annexionen oder gewaltsame Gebietsveränderungen nicht anzuerkennen. Dieses Prinzip wurde in Bezug auf die Ukraine-Krise mehrfach bekräftigt (UN-Generalversammlung 2014 zur Krim; UN-GV-Resolution ES-11/4 v. 12.10.2022 zu Russlands Annexion der Gebiete Donezk, Luhansk, Cherson, Saporischschja). Staaten haben demnach die Pflicht, solche Gebietsansprüche nicht anzuerkennen und keine Unterstützung dafür zu leisten.

Minsk I/II: Die Minsker Vereinbarungen haben keinerlei Anerkennung der völkerrechtswidrigen Territorialansprüche Russlands impliziert. Weder wurde die Krim erwähnt (sie blieb außen vor – was allerdings auch hieß, dass ihr Status nicht neu verhandelt wurde und damit die Nichtanerkennung weiter galt), noch wurde die Unabhängigkeit der „Volksrepubliken“ anerkannt. Im Gegenteil: Ganz offiziell bekräftigten die UN-Sicherheitsratsresolution 2202 und westliche Staaten immer wieder die Souveränität und territoriale Unversehrtheit der Ukraine innerhalb ihrer international anerkannten Grenzen (inkl. Krim) als Grundlage[84]. Minsk II selbst sprach von „bestimmten Gebieten der Regionen Donezk und Luhansk“, was deutlich macht, dass diese Gebiete weiterhin als Teil der Ukraine betrachtet wurden – lediglich mit einem besonderen temporären Status. Die nicht anerkannten Gebietsveränderungen (Faktische Abspaltung Donezk/Luhansk 2014, Annexion Krim) blieben damit de jure nicht anerkannt. Russland war zwar faktisch Patron der Separatisten, aber auch Moskau hat in Minsk formell nicht verlangt, dass die Ukraine die Abtrennung anerkennt – stattdessen wollte es Kiew zwingen, diese Gebiete mit Sonderstatus in der Ukraine zu behalten (um dort Einfluss zu sichern). Das heißt, Minsk hat die völkerrechtliche Position gewahrt, dass die Gebietsveränderungen illegal und reversibel sind. Dementsprechend blieben die Sanktionen gegen Russland (Krim-Sanktionen etc.) aufrechterhalten, bis eine verträgliche Lösung gefunden würde.

28-Punkte-Plan: Hier vollzieht sich ein diametraler Wechsel: De-facto-Anerkennung der ehemals nicht anerkannten Annexionen. Die USA – bislang ein Hauptverfechter der Nichtanerkennung – würden laut Plan selbst die Krim und den Donbas als russisch behandeln[62]. Die Ukraine müsste diese Annexionen ebenso anerkennen und auf alle internationalen Forderungen dazu verzichten. Diese Anerkennung ginge nicht nur de facto, sondern würde in einem völkerrechtlichen Abkommen festgeschrieben – käme also einer de-jure-Anerkennung sehr nahe (auch wenn der Plan bewusst das Wort „de facto als russisch anerkannt“ gebraucht, um womöglich formal eine de-jure-Anerkennung zu umgehen – doch im Ergebnis ist es das Gleiche). Damit verstieße die Ukraine gegen die bisher von ihr selbst propagierte Linie, die Annexionen niemals anzuerkennen. Auch andere Staaten, sollten sie dem Plan zustimmen (etwa EU-Staaten, falls involviert), würden den bisherigen völkerrechtlichen Konsens verlassen. Zwar können Staaten prinzipiell jederzeit entscheiden, ihre Nichtanerkennung aufzugeben (das Nichtanerkennungsgebot ist politisch stark, aber rechtlich verbindlich vor allem für Drittstaaten im Falle grober Verstöße). Doch hier bestünde das Problem, dass diese Anerkennung durch Zwang herbeigeführt würde (siehe oben). Ein unter Druck erfolgender Gebietsverzicht der Ukraine könnte als Nichtigkeitsgrund gelten, weil er Ergebnis der vorangegangenen Aggression ist (laut Art. 52 WVK sind Verträge unwirksam, die unter Drohung mit Gewalt geschlossen werden). Die Frage wäre: Ist die Lage 2025 eine fortgesetzte Drohungslage? Man könnte argumentieren, ja – Russland droht implizit mit weiterer Gewalt (und die USA drohen mit Entzug von Hilfe[86]), falls die Ukraine nicht zustimmt. Somit wären die Anerkennungen im Plan völkerrechtlich fragil. Dennoch: Rein faktisch würde der Plan eine Aufhebung der Nichtanerkennungspolitik bedeuten.

Daraus ergeben sich mehrere neuralgische Punkte: – Krim: Bisher galt die Annexion der Krim international als null und nichtig. Die Ukraine hätte das Recht, ihre Souveränität dort zu behaupten, und Drittstaaten waren angehalten, dies nicht zu konterkarieren. Mit dem Plan würde die Ukraine diese Ansprüche aufgeben. Das könnte etwaigen völkerrechtlichen Verfahren (z.B. vor dem IGH oder Schiedsgerichten, wo die Ukraine Entschädigung für die Krim-Annexion fordert) den Boden entziehen. – Donezk/Luhansk: Diese Gebiete würden international erstmals nicht mehr als Teil der Ukraine behandelt. 2014/15 hatten selbst Russland und die Separatisten die Fiktion aufrechterhalten, dass es „Volksrepubliken“ sind, die wieder in die Ukraine reintegriert werden könnten (laut russischer Lesart unter Föderalisierung). 2022 annektierte Russland sie formell, aber keine westlichen Staaten folgten dem. Der Plan würde diese formellen Annexionen nachträglich sanktionieren. – Cherson/Saporischschja: Hier ist bemerkenswert, dass der Plan keine endgültige Anerkennung vorsieht, sondern ein „Einfrieren“ auf der Kontaktlinie. Das lässt juristisch eine Grauzone: De facto eine Teilung der Gebiete, aber möglicherweise ohne sofortigen finalen Status. Könnte das bedeuten, dass diese Gebiete vorerst nicht endgültig aufgegeben sind (ähnlich Korea oder Moldau-Transnistrien)? Oder ist es nur eine sprachliche Feinheit, um nicht sagen zu müssen „die Hälfte von Saporischschja gehört jetzt Russland“? Vermutlich soll es die zweite Variante sein: faktisch bliebe der russisch kontrollierte Teil unter russischer Verwaltung (als Teil der Russischen Föderation, die es ja dekretiert hat), und der ukrainisch kontrollierte Teil bleibt Ukraine; beide Seiten akzeptieren das. Das ist eine De-facto-Teilung, völkerrechtlich schwer einzuordnen – eventuell analog zu einem provisorischen Territorialarrangement. Solche Situationen kennt man z.B. aus alten Konflikten (Deutschland nach 1945 geteilt, aber erst später anerkannt; oder aktuell Nord-/Südkorea, wo es aber zwei Staaten gibt). Hier gäbe es formal immer noch nur einen Staat Ukraine und Russland, aber mit vereinbarter Linie. Diese Konstruktion ist unorthodox.

Insgesamt würde der Plan also faktische Annexionen in anerkannte überführen. Für das Völkerrecht bedeutet das eine Präzedenzwirkung: Ein Aggressor, dem es nicht gelingt, seine Annexionen unmittelbar anerkannt zu bekommen, kann über einen erzwungenen Frieden doch noch die Anerkennung erlangen. Das schwächt die Norm der Nichtanerkennung gewaltsamer Gebietsgewinne. Minsk stand dagegen im Einklang mit dieser Norm – es legitimierte die Annexion nicht, sondern setzte auf Reintegration.

Weitere Unterschiede: Neutralität, Bündnisfreiheit und Amnestie

Neben den von der Frage ausdrücklich genannten Kriterien sind noch zwei Aspekte hervorzuheben, die juristisch relevant sind:

(a) Bündnisfreiheit vs. erzwungene Neutralität: Minsk-Abkommen enthielten keinerlei Bestimmungen zur Neutralität oder zum NATO-Status der Ukraine. Die Ukraine behielt voll ihre Souveränität, Bündnisse einzugehen. Tatsächlich strebte die Ukraine nach 2014 umso mehr der NATO zu und änderte 2019 ihre Verfassung dahingehend – all dies war nicht durch Minsk verboten. Der 28-Punkte-Plan hingegen schreibt der Ukraine Neutralität vor, indem er einen NATO-Verzicht diktiert[56]. Aus völkerrechtlicher Sicht greift dies in das Recht jedes Staates auf kollektive Selbstverteidigung (Art. 51 UN-Charta) ein, zu dem auch das Recht gehört, Bündnisse zu schließen. Dieses Recht ist Teil der souveränen Gleichheit der Staaten. Zwar kann ein Staat freiwillig darauf verzichten (z.B. Finnland war lange neutral, bis es 2023 NATO-Mitglied wurde), aber im Plan erfolgt der Verzicht unter fremdem Druck. Das wirft die Frage auf, ob ein solcher erzwungener Verzicht dauerhaft legitim ist. Historisch gab es Fälle (Österreichs Neutralität war Bedingung für den Abzug sowjetischer Truppen 1955 – jedoch wurde das von der souveränen österreichischen Regierung freiwillig beschlossen). Die Ukraine würde hier ihre Bündnisfreiheit als Preis für Frieden aufgeben. Minsk vs. Plan: Hier bot Minsk der Ukraine die Perspektive, sich westlich zu integrieren, sofern der Konflikt gelöst wird (EU-Assoziierung etc. liefen weiter). Der US-Plan entzieht der Ukraine die Option NATO vollständig. Das ist ein qualitativ anderer Ansatz – Machtpolitik über Souveränitätsrechte.

(b) Amnestie und Accountability: Minsk II enthielt bereits die Forderung eines Amnestiegesetzes. Das wurde von vielen als problematisch angesehen, da es Straffreiheit für an Kampfhandlungen Beteiligte bedeuten sollte – allerdings war unklar, ob Kriegsverbrechen ausgenommen sind (gewöhnlich schließt man schwere Völkerrechtsverbrechen von Amnestien aus). Dennoch war die Amnestie in Minsk begrenzt auf „Personen im Zusammenhang mit den Ereignissen in den bestimmten Gebieten Donezk/Luhansk“. Der neue Plan jedoch gewährt umfassende Straffreiheit an alle Seiten[69]. Dazu zählt mit Sicherheit auch die politische Führung Russlands (gegen die ja Verfahren wegen Aggression und Kriegsverbrechen laufen) und die Soldaten, die z.B. Gräueltaten in Butscha begangen haben könnten. Juristischer Unterschied: Minsk war ein Binnenabkommen – Ukraine konnte einem Amnestiegesetz zustimmen; es hätte jedoch z.B. nicht russische Staatsbürger erfasst (weil Ukraine die ja nicht in ihrer Gewalt hatte). Im Plan würde explizit auch Russland von jeglicher Haftung freigestellt. Das überschreitet Minsk erheblich. Völkerrechtlich relevant: Ein internationaler Vertrag kann nicht einfach die Pflichten aus zwingendem Recht aufheben. Das Verbot von Kriegsverbrechen und das Gebot, diese zu verfolgen, ist zwar nicht absolut zwingendes Recht, aber etwa Genozid oder schwere Kriegsverbrechen unterliegen internationalen Strafverfolgungspflichten (siehe Genfer Konventionen, IStGH). Ein Abkommen, das gegenseitig Amnestie verspricht, könnte in Konflikt mit der Duty to prosecute or extradite stehen (etwa nach IV. Genfer Konvention Art. 146/147). Das wird im nächsten Abschnitt noch diskutiert. Jedenfalls im Vergleich: Minsk setzte auf eine Balance zwischen Gerechtigkeit und Frieden (bevorzugte Frieden, aber ließ rechtliche Ambiguität). Der US-Plan stellt sich klar auf die Seite der Straffreiheit zugunsten des Friedens, was juristisch problematischer ist.

Zwischenergebnis des Vergleichs: Minsk I/II respektierten in ihrem Kern die völkerrechtlichen Grundlagen (kein Gebietsverzicht, territoriale Integrität, keine Abkehr vom Gewaltverbot, nur interne Autonomie, Nichtanerkennung der Annexionen). Sie waren zwar schwierig umzusetzen, aber prinzipientreu. Der 28-Punkte-Plan bricht mit mehreren dieser Prinzipien: territoriale Integrität wird geopfert, Gewaltanwendung im Nachhinein belohnt, Selbstbestimmungsrechte der Ukraine ignoriert, Annexionen anerkannt und die Allianzfreiheit der Ukraine beschnitten. Lediglich in der Absicht, zukünftigen Frieden zu sichern, enthält er Mechanismen (Garantie, Nichtangriffsvertrag), die wiederum völkerrechtlich positiv scheinen – aber diese basieren auf der vorherigen Preisgabe fundamentaler Rechte. Auch die Amnestieklausel zeigt eine Differenz: Wo Minsk zumindest implizit die Möglichkeit offenließ, Kriegsverbrechen (z.B. den Abschuss MH17 oder Folter) separat zu ahnden, will der US-Plan einen Schlußstrich unter alle derartigen Fragen ziehen, um politisch einen Neuanfang zu ermöglichen.

 

Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht

Völkerrechtliche Vereinbarkeit: Der 28-Punkte-Plan der USA steht in weiten Teilen im Widerspruch zu grundlegenden Normen und Prinzipien des Völkerrechts. Zwar wäre seine Umsetzung formal via völkerrechtlichem Vertrag möglich, doch materiell verletzt er zentrale Pfeiler der Friedensordnung:

• Er sanktioniert die Ergebnisse einer Aggression (territoriale Eroberungen) und untergräbt damit das Gewaltverbot und das Prinzip der territorialen Integrität. Eine solche Lösung wäre nur dann voll völkerrechtskonform, wenn man davon ausgeht, dass die Ukraine frei und souverän auf diese Gebiete verzichtet – was angesichts der Umstände (militärischer Zwang, Ultimaten) nicht der Fall ist. Dadurch haftet dem Plan der Makel eines erzwungenen Diktatfriedens an, wie ihn das moderne Völkerrecht eigentlich nicht mehr akzeptieren will. Eine weitere Legitimierung durch die UNO wäre fraglich: Der UN-Sicherheitsrat könnte den Plan natürlich absegnen (wie Minsk II), aber damit würde er quasi selbst die Prinzipien der UN-Charta beugen. In der EU-Erklärung heißt es treffend: Dieser Plan belohnt den Aggressor – etwas, das die gesamte Nachkriegs-Völkerrechtslogik zu vermeiden suchte[67].
• Er fordert von der Ukraine, auf Rechtspositionen zu verzichten, die durch internationale Verträge und Rechtsprechung geschützt sind (z.B. Ansprüche wegen Völkerrechtsverletzungen). Die generelle Amnestie und der Verzicht auf rechtliche Verfolgung würden gegen das Gebot der strafrechtlichen Aufarbeitung schwerster Verbrechen verstoßen. Damit stellt der Plan die politische Zweckmäßigkeit über die Rechtsgerechtigkeit. In der völkerrechtlichen Bewertung gilt jedoch: Schwerste Verbrechen dürfen nicht einfach ignoriert werden, ohne die Norm zu schwächen. Sollte dieser Plan umgesetzt werden, käme es voraussichtlich zu einer De-facto-Immunisierung Russlands für alle begangenen Völkerrechtsverstöße (Aggression, Kriegsverbrechen, etc.). Das wäre ein Rückschritt für das internationale Strafrecht, das gerade dabei war, in diesem Konflikt durchzugreifen (IStGH-Haftbefehle). Hier steht also die Frage der Vereinbarkeit mit jus cogens im Raum, etwa hinsichtlich der Ahndung von Kriegsverbrechen – zumindest im weiten Sinne (Verbot von Kriegsverbrechen ist zwingend; die Pflicht zur Verfolgung wird teils auch als zwingend angesehen). Ein Vertrag, der die Nicht-Verfolgung festschreibt, ist aus dieser Warte nichtig oder jedenfalls unwirksam in Bezug auf diesen Teil. Er würde jedenfalls die Ukraine in ein Dilemma bringen zwischen Vertragstreue und anderen Rechtsverpflichtungen.
• Der Plan würde bestehende internationale Beschlüsse konterkarieren: So hat die UN-Generalversammlung in mehreren Resolutionen (2014, 2022) die russischen Annexionen verurteilt und alle Staaten aufgerufen, sie nicht anzuerkennen. Würde die Ukraine selbst – mit US-Unterstützung – nun das Gegenteil tun, stünde die internationale Gemeinschaft vor vollendeten Tatsachen, die eigenen Resolutionen widersprechend. Zwar kann die UN-GV ihre Haltung ändern, aber politisch wäre das äußerst schwierig. Es droht also ein Normenkonflikt zwischen einem solchen Friedensabkommen und dem bislang gültigen internationalen Willen.

Die Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht ist höchst zweifelhaft. Der Plan wäre ein Frieden um den Preis von Rechtsprinzipien. Er würde realpolitisch vielleicht einen Krieg einfrieren, aber auf Kosten der Rechtsordnung. Dieser Befund deckt sich mit der Einschätzung vieler westlicher Regierungen, die Teile des Plans als „inakzeptabel“ bezeichnen[60]. Insbesondere das Fundament des Nachkriegsrechts – keine Gebietseroberung durch Krieg – würde erschüttert. Es wäre das erste Mal seit dem Zweiten Weltkrieg, dass ein so großer Gebietstransfer in Europa durch Aggression erzwungen und international anerkannt würde (selbst die Annexion Nordzyperns 1974 oder Abchasien/Südossetien 2008 wurden nie anerkannt). Damit entstünde ein präzedenzfall, der auch andere Konflikte beeinflussen könnte (etwa Taiwan-China, etc., wo Aggressoren sehen, dass Gewalt doch Gebietsgewinne legitimieren kann).

Aus völkerrechtlicher Sicht wäre auch eine Zustimmung der Ukraine nur schwer vertretbar, weil sie mit höherrangigen Normen kollidiert (Gewaltverbot, Verpflichtung zur Strafverfolgung etc.) und weil ein unter militärischem Druck erzwungener Gebietsverzicht dem Geist des modernen Völkerrechts widerspricht. Der Plan in jetziger Form ließe sich – wenn überhaupt – nur rechtfertigen mit dem Argument, dass das übergeordnete Rechtsgut Leben und Frieden kurzfristig gesichert wird. Doch dieser Friede wäre ein Kompromiss: Er basiert auf der Verletzung essenzieller Prinzipien und wäre daher fragil. Politisch dürfte er weder in Kiew noch in vielen Unterstützerhauptstädten nachhaltig akzeptiert werden.

Die Tragfähigkeit des Plans ist somit zweifelhaft: Legitimationsdefizite im Innern der Ukraine, Akzeptanzprobleme bei Partnern und ein Vertrauensproblem gegenüber Russland als Vertragspartner. Ein tragfähiger Frieden müsste ausgewogener sein und das Völkerrecht achten, um von Dauer zu sein. Der 28-Punkte-Plan erfüllt diese Kriterien nach der hier vorgenommenen Analyse nicht – er wäre daher sowohl völkerrechtlich problematisch als auch politisch instabil.

Sollte gleichwohl massiver Druck den Plan durchsetzen, würde dies ein Novum in der Nachkriegsgeschichte darstellen: Ein belastbarer Friedensschluss sollte vielmehr die Unverletzlichkeit der Grenzen, die Souveränität und die Gerechtigkeit berücksichtigen – Werte, die in Minsk I/II angelegt waren, im 28-Punkte-Plan jedoch weitgehend aufgegeben würden.

 

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Quellen: Minsk I Protokoll (2014)[8]; Minsk II Maßnahmenpaket (2015)[9]; UN-Sicherheitsrats-Res. 2202 (2015)[12]; OSZE/UNO-Berichte zu Verstößen[39][11]; Tagesspiegel-Dokumentation des US-Plans (Wortlaut)[89][61]; Reaktionen europäischer Regierungen[59][60]; Äußerungen US-Regierung (Trump/Vance)[82][90]; Stellungnahmen Ukraine (Selenskyj)[86]; Wissenschaftliche Analysen WD Bundestag[14][21]; CEPA-Analyse Volker zur Minsk-Umsetzung[11][32].

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[1] [2] [3] [4] [5] [10] [36] Minsk agreements – Wikipedia

https://en.wikipedia.org/wiki/Minsk_agreements

[6] [7] [8] [9] [12] [13] [14] [15] [16] [17] [18] [19] [20] [21] [22] [23] [35] bundestag.de

https://www.bundestag.de/resource/blob/880828/23b6372347d72f843cb197002f229887/WD-2-081-21-pdf-data.pdf

[11] [30] [32] [33] [34] [37] [38] [40] Don’t Let Russia Fool You About the Minsk Agreements – CEPA

[24] [25] [26] [27] [28] [29] [39] International – UNO: Waffenruhe für Ostukraine «in akuter Gefahr» – News – SRF

https://www.srf.ch/news/international/international-uno-waffenruhe-fuer-ostukraine-in-akuter-gefahr

[31] [PDF] Ongoing Violations of International Law and Defiance of OSCE …

https://www.osce.org/files/f/documents/1/f/146341.pdf

[41] [42] [43] [44] [45] [46] [47] [48] [49] [50] [51] [52] [53] [54] [55] [56] [57] [58] [61] [62] [63] [64] [65] [66] [68] [69] [70] [71] [72] [73] [74] [75] [76] [77] [78] [79] [80] [81] [89] Neuer Friedensvorstoß von Trump: Das ist der 28-Punkte-Plan für die Ukraine im Wortlaut

https://www.tagesspiegel.de/internationales/neuer-friedensvorstoss-der-usa-das-ist-der-28-punkte-plan-fur-die-ukraine-im-wortlaut-14903711.html?icid=single-topic_14911067___

[59] [60] [67] [82] [83] [86] [88] [90] EU-Regierungschefs lehnen Teile des US-Plans ab: Treffen zwischen Ukraine, Europäern und USA am Sonntag geplant

https://www.tagesspiegel.de/internationales/eu-regierungschefs-lehnen-teile-des-us-plans-ab-treffen-zwischen-ukraine-europaern-und-usa-am-sonntag-geplant-14911067.html?icid=single-topic_14903711___

[84] [85] Ukraine Memorandum on Security Assurances – Wikisource, the free online library

https://en.wikisource.org/wiki/Ukraine_Memorandum_on_Security_Assurances

[87] The Budapest Memorandum of 5 December 1994: Political … – SSRN

https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2676162