Die Berliner Landesverbände der Linken, von Bündnis 90/Die Grünen und der SPD haben sich in ihrem Sondierungspapier vom 17. Oktober 2026 auf das politische Ziel verständigt, das aktive und passive Wahlrecht auf Landes- und Kommunalebene auch auf Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit auszudehnen.

Auf Seite 22 des Sondierungspapiers heißt es:

„Wir setzen uns nachdrücklich für die Einführung des aktiven und passiven Wahlrechts auf kommunaler und Landesebene im Rahmen unserer Kompetenzen für alle Menschen nach fünf Jahren Aufenthalt in Deutschland ein.“

Quelle: Sondierungspapier vom 17. Oktober 2026, Seite 22 (PDF) – SPD, Grüne und Linke in Berlin: Vereinbarkeit der Grundsätze?

Das Vorhaben betrifft damit zwei Ebenen:

• Landesebene: die Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus.

• Kommunale Ebene: die Wahl zu den Berliner Bezirksverordnetenversammlungen.

Es geht ausdrücklich um das aktive Wahlrecht, also das Recht, seine Stimme abzugeben, und das passive Wahlrecht, also die Wählbarkeit.

Die Formulierung „im Rahmen unserer Kompetenzen“ ist juristisch wesentlich. Sie lässt offen, ob die Parteien eine unmittelbare Änderung des Berliner Wahlrechts oder zunächst eine Initiative zur Änderung des Grundgesetzes anstreben.

Verfassungsrechtlicher Ausgangsbefund

Nach geltendem Verfassungsrecht kann das Land Berlin weder das aktive noch das passive Wahlrecht zum Abgeordnetenhaus durch einfaches Landesgesetz auf ausländische Staatsangehörige ausdehnen. Auch eine entsprechende Ausweitung der Bezirkswahlen auf Drittstaatsangehörige ist durch Landesrecht nicht zulässig.

Dies folgt insbesondere aus Art. 20 Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 GG sowie aus der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung.

Von besonderer Bedeutung sind zwei Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 31. Oktober 1990:

1. BVerfG, Urteil vom 31.10.1990 – 2 BvF 2/89 und 2 BvF 6/89, BVerfGE 83, 37: Ausländerwahlrecht in Schleswig-Holstein.

2. BVerfG, Urteil vom 31.10.1990 – 2 BvF 3/89, BVerfGE 83, 60: Ausländerwahlrecht bei den Hamburger Bezirksversammlungen.

Beide Entscheidungen ergingen einstimmig. Sie enthalten grundlegende Aussagen zur demokratischen Legitimation staatlicher Gewalt, zur verfassungsrechtlichen Definition des Staatsvolkes und zur Bindung des Wahlrechts an die deutsche Staatsangehörigkeit.

Gerade die zweite Entscheidung ist für Berlin besonders relevant, weil sich die verfassungsrechtliche Problematik der Hamburger Bezirksversammlungen und der Berliner Bezirksverordnetenversammlungen in wesentlichen Punkten entspricht.

Die Urteile sind allerdings unter Berücksichtigung der späteren Grundgesetzänderung von 1992 auszulegen, die das Kommunalwahlrecht für Unionsbürger ausdrücklich zugelassen hat.

Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1990 zum Ausländerwahlrecht in Schleswig-Holstein

1. Der damalige Sachverhalt

Der Schleswig-Holsteinische Landtag hatte 1989 beschlossen, bestimmten ausländischen Staatsangehörigen das Kommunalwahlrecht einzuräumen.

Das Gesetz betraf Staatsangehörige aus Dänemark, Irland, den Niederlanden, Norwegen, Schweden und der Schweiz. Die Wahlberechtigung war an weitere Voraussetzungen geknüpft.

Gegen das Gesetz wurden abstrakte Normenkontrollverfahren eingeleitet.

Das Bundesverfassungsgericht erklärte die Regelung mit Urteil vom 31. Oktober 1990 für nichtig.

2. Die entscheidende verfassungsrechtliche Begründung

Das Gericht entwickelte seine Entscheidung unmittelbar aus Art. 20 Abs. 2 GG.

Die Vorschrift lautet:

„Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“

Das Bundesverfassungsgericht stellte klar, dass der Begriff des Volkes im Sinne dieser Vorschrift nicht die Gesamtheit der Einwohner Deutschlands bezeichnet.

Gemeint ist vielmehr das deutsche Staatsvolk als Träger der Staatsgewalt.

In BVerfGE 83, 37 (53 f.) führt das Gericht aus, dass die Zugehörigkeit zum Staatsvolk grundsätzlich durch die deutsche Staatsangehörigkeit vermittelt wird.

Daraus folgt eine Unterscheidung von grundlegender verfassungsrechtlicher Bedeutung:

Die Zugehörigkeit zur Wohnbevölkerung ist nicht mit der Zugehörigkeit zum demokratischen Legitimationssubjekt der Staatsgewalt identisch.

Ein Ausländer kann dauerhaft in Deutschland leben, hier arbeiten, Steuern entrichten, Eigentum besitzen und sämtlichen deutschen Gesetzen unterliegen, ohne deshalb allein aufgrund seines Aufenthalts Wahlrechte zu erwerben.

Das Grundgesetz knüpft die politische Berechtigung zur demokratischen Legitimation staatlicher Gewalt grundsätzlich an die deutsche Staatsangehörigkeit und nicht an die tatsächliche Betroffenheit von staatlichen Entscheidungen.

Diese Unterscheidung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Bestandteil der verfassungsrechtlichen Konstruktion demokratischer Staatsgewalt.

3. Keine Ausnahmeregelung für die kommunale Selbstverwaltung

Besonders bedeutsam ist, dass das Bundesverfassungsgericht die Überlegung zurückgewiesen hat, für die Kommunalebene könne ein eigenständiger, weiter gefasster Volksbegriff gelten.

Das Argument, Kommunalpolitik betreffe besonders unmittelbar die örtliche Wohnbevölkerung und sei deshalb anders als die Gesetzgebung auf Bundes- oder Landesebene zu behandeln, hielt das Gericht nicht für ausreichend.

Es begründete dies damit, dass auch Gemeinden und Kreise öffentliche Gewalt ausüben und in den demokratischen Staatsaufbau eingebunden sind. Art. 28 Abs. 1 GG verlangt deshalb eine einheitliche demokratische Legitimationsgrundlage.

Das Gericht entschied ausdrücklich, dass der Landesgesetzgeber keine Befugnis hat, durch Erweiterung des kommunalen Wahlvolkes einen von Art. 20 Abs. 2 GG abweichenden Volksbegriff einzuführen.

Damit wurde gerade der Gedanke verworfen, eine lange Aufenthaltsdauer könne die Staatsangehörigkeit als Wahlrechtsvoraussetzung ersetzen.

4. Der Hinweis des Bundesverfassungsgerichts auf das Staatsangehörigkeitsrecht

Einen weiteren wesentlichen Punkt enthält BVerfGE 83, 37 (54). Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich anerkannt, dass der Gesetzgeber auf Veränderungen der Bevölkerungsstruktur reagieren darf. Es hat hierfür jedoch das Staatsangehörigkeitsrecht als den verfassungsrechtlich vorgesehenen Weg bezeichnet.

Der Gesetzgeber könne den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit für Ausländer erleichtern, die dauerhaft in Deutschland leben und sich rechtmäßig hier aufhalten.

Die Einbürgerung verändert die Zugehörigkeit zum Staatsvolk. Ein bloßes Aufenthaltsrecht bewirkt dies nicht.

Für das Berliner Vorhaben ist diese Unterscheidung zentral: Fünf Jahre Aufenthalt in Deutschland können unter entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen die Grundlage einer Einbürgerung bilden. Sie ersetzen diese aber nicht automatisch.

Das Bundesverfassungsgericht hat damit nicht die demokratische Integration dauerhaft ansässiger Ausländer ausgeschlossen. Es hat vielmehr den rechtlichen Weg beschrieben, auf dem ihre Beteiligung an staatlichen Wahlen nach geltendem Verfassungsrecht ermöglicht werden kann.

Das zweite Urteil von 1990: Das Hamburger Ausländerwahlrecht

Noch näher am Berliner Vorhaben liegt das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 31. Oktober 1990 – 2 BvF 3/89, BVerfGE 83, 60. Hamburg hatte 1989 das Wahlrecht für Ausländer zu den Bezirksversammlungen eingeführt.

Das Bundesverfassungsgericht erklärte die angegriffenen Bestimmungen für unvereinbar mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 GG.

1. Warum die Entscheidung für Berlin besonders wichtig ist

Die Hamburger Bezirksversammlungen sind ebenso wie die Berliner Bezirksverordnetenversammlungen keine Landesparlamente. Gleichwohl nehmen sie öffentliche Aufgaben wahr und wirken an staatlichen Entscheidungen mit. Das Gericht stellte deshalb nicht entscheidend auf die Bezeichnung oder Organisationsform des Gremiums ab.

Maßgeblich war vielmehr, ob die gewählte Körperschaft Staatsgewalt ausübt und hierfür demokratischer Legitimation bedarf. Da die Hamburger Bezirksversammlungen über erhebliche Entscheidungsbefugnisse verfügten, unterlagen sie den Anforderungen des Demokratieprinzips. Der Umstand, dass die Bezirke Teil der Landesverwaltung sind und der Senat Einflussmöglichkeiten besitzt, beseitigt dieses Erfordernis nicht.

2. Der Grundsatz demokratischer Legitimation

Das Gericht stellte heraus, dass staatliche Entscheidungen auf das demokratisch legitimierte Staatsvolk zurückgeführt werden können müssen.

Damit unterscheidet sich das verfassungsrechtliche Verständnis von Demokratie von einer rein soziologischen Betrachtung, nach der jeder von staatlicher Herrschaft Betroffene auch an der Wahl ihrer Träger beteiligt sein müsste. Die Wahl einer staatlichen Vertretung dient der Vermittlung demokratischer Legitimation. Der Kreis der Wahlberechtigten ist deshalb nicht frei disponibel.

Für Berlin ergibt sich daraus, dass die Bezirksverordnetenversammlungen nicht allein deshalb von den bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben ausgenommen sind, weil sie unterhalb der Ebene des Abgeordnetenhauses angesiedelt sind. Die Hamburger Entscheidung schließt damit eine entsprechende landesrechtliche Ausweitung des Bezirkswahlrechts auf Drittstaatsangehörige nach geltendem Verfassungsrecht grundsätzlich aus.

Die Grundgesetzänderung von 1992: Warum Unionsbürger dennoch wählen dürfen

Allerdings blieb das Verfassungsrecht nach den Entscheidungen von 1990 nicht unverändert. Mit Gesetz vom 21. Dezember 1992 wurde im Zusammenhang mit dem Vertrag von Maastricht Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG eingefügt. Die Vorschrift eröffnet Staatsangehörigen anderer EU-Mitgliedstaaten das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen. Diese Regelung ist eine ausdrücklich verfassungsrechtlich zugelassene Erweiterung des kommunalen Wahlvolkes. Ihre unionsrechtliche Grundlage liegt heute insbesondere in Art. 22 Abs. 1 AEUV. Sie gilt aber nicht für die Wahl der Landesparlamente.

Gegenwärtige Rechtslage in Berlin

Jeweils vorbehaltlich der gesetzlichen Voraussetzungen, insbesondere des Wahlalters, des Wohnsitzes und etwaiger Wahlausschlüsse.

Die Berliner Verfassung regelt dies ausdrücklich.

Nach Art. 38 Abs. 1 und Art. 39 Abs. 3 und 4 VvB ist das Wahlrecht zum Abgeordnetenhaus an die Eigenschaft als Deutscher geknüpft. Art. 70 Abs. 1 VvB gewährt dagegen zusätzlich Unionsbürgern das aktive und passive Wahlrecht zu den Bezirksverordnetenversammlungen.

Das aktive Wahlrecht beginnt in Berlin grundsätzlich mit 16 Jahren, die Wählbarkeit mit 18 Jahren.

Bestätigung durch das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2016

Besonders wichtig ist der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 31. März 2016 – 2 BvR 1576/13, Rn. 58–59. Das Gericht bestätigt dort ausdrücklich den bereits 1990 entwickelten Volksbegriff. Anschließend erläutert es die durch Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG geschaffene Ausnahme für Unionsbürger.

Bemerkenswert ist außerdem, dass das Gericht auf die Richtlinie 94/80/EG verweist, deren Anwendungsbereich ausdrücklich auch die Bezirke in Hamburg und Berlin umfasst.

Somit handelt es sich bei dem Wahlrecht für Unionsbürger in Berliner Bezirken nicht um einen allgemeinen Wegfall der staatsangehörigkeitsrechtlichen Voraussetzung. Es beruht auf einer besonderen verfassungsrechtlichen und unionsrechtlichen Grundlage. Die Rechtslage von 1990 ist insoweit modifiziert, aber keineswegs vollständig überholt.

Weitere Rechtsprechung: Der Staatsgerichtshof Bremen 2014

Eine zusätzliche Bestätigung der verfassungsrechtlichen Grenzen liefert das Urteil des Staatsgerichtshofs Bremen vom 31. Januar 2014 – St 1/13.

Bremen hatte eine Ausweitung des aktiven und passiven Wahlrechts vorgesehen. Unionsbürger sollten künftig auch an der Wahl zur Bremischen Bürgerschaft als Landtag teilnehmen können. Drittstaatsangehörige sollten das Wahlrecht zu den Beiräten erhalten. Der Staatsgerichtshof erklärte das Vorhaben für verfassungsrechtlich unzulässig.

Er begründete dies insbesondere mit dem bundesverfassungsrechtlichen Homogenitätsgebot und dem einheitlichen Begriff des Staatsvolkes. Der Staatsgerichtshof stellte außerdem klar, dass die Änderung des Art. 28 Abs. 1 GG von 1992 keine allgemeine Ermächtigung der Länder begründet habe, den Kreis der Wahlberechtigten nach eigenen Vorstellungen zu erweitern.

Die Entscheidung fiel mit sechs gegen eine Stimme. Richterin Prof. Dr. Ute Sacksofsky vertrat in einem Sondervotum die Auffassung, die Grundgesetzänderung von 1992 ermögliche eine weitergehende landesrechtliche Ausgestaltung.

Die Mehrheitsentscheidung folgte dem jedoch nicht.

Für Berlin ist das Urteil besonders aussagekräftig, weil die Bremer Regelung beide zentralen Elemente des jetzigen Vorhabens betraf: die Beteiligung ausländischer Staatsangehöriger an Landtagswahlen und die Ausweitung des Wahlrechts unterhalb der Landesebene.

Auf welchem rechtlichen Weg könnte das Berliner Vorhaben überhaupt verwirklicht werden?

1. Einfaches Berliner Landesgesetz

Eine Änderung des Berliner Landeswahlgesetzes reicht nicht aus.

Ein entsprechendes Gesetz würde gegen die verbindlichen Vorgaben des Grundgesetzes verstoßen. Insbesondere die demokratische Legitimationsordnung der Art. 20 Abs. 2 und 28 Abs. 1 GG kann der Landesgesetzgeber nicht verändern.

Dabei greift auch Art. 31 GG:

Bundesrecht bricht Landesrecht.

Berlin könnte sich deshalb nicht darauf berufen, dass die Ausgestaltung des Landtags- und Bezirkswahlrechts grundsätzlich in die Zuständigkeit des Landes fällt.

Die Landesgesetzgebungskompetenz besteht nur innerhalb der bundesverfassungsrechtlich festgelegten Grenzen.

2. Änderung der Berliner Landesverfassung

Auch eine Änderung der Berliner Verfassung wäre für sich genommen unzureichend.

Zwar könnte Berlin die Art. 38, 39 und 70 seiner Landesverfassung ändern. Eine solche Änderung müsste aber weiterhin mit dem Grundgesetz vereinbar sein.

Der verfassungsrechtliche Vorrang des Grundgesetzes wird nicht dadurch beseitigt, dass sich eine Landesregelung auf der Ebene der Landesverfassung befindet.

Eine alleinige Verfassungsänderung in Berlin wäre daher ebenfalls keine tragfähige Rechtsgrundlage für das geplante Ausländerwahlrecht.

3. Änderung des Grundgesetzes

Anders stellt sich die Frage dar, wenn das Grundgesetz selbst geändert werden soll.

Hierfür verlangt Art. 79 Abs. 2 GG eine Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates. Eine entsprechende Initiative könnte Berlin insbesondere über den Bundesrat anstoßen. Allerdings stellt sich zusätzlich die Frage nach den Grenzen des verfassungsändernden Gesetzgebers. Art. 79 Abs. 3 GG schützt die in Art. 1 und Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze vor einer Beseitigung ihres wesentlichen Gehalts.

Hierzu gehört auch das Demokratieprinzip.

Entscheidend ist deshalb, ob die Ausweitung des Wahlrechts auf ausländische Staatsangehörige lediglich eine zulässige Modifikation der demokratischen Legitimationsordnung oder einen unzulässigen Eingriff in deren verfassungsfesten Kern darstellt.

Diese Frage ist differenziert zu beantworten.

Bereits 1990 hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine Änderung des Grundgesetzes zugunsten eines kommunalen Ausländerwahlrechts nicht notwendig an Art. 79 Abs. 3 GG scheitern müsse (BVerfGE 83, 37 [59]).

Dieser Hinweis zeigt, dass das Gericht nicht jede Erweiterung des kommunalen Wahlrechts durch eine Grundgesetzänderung für verfassungsrechtlich ausgeschlossen hielt.

Für die Einbeziehung von Drittstaatsangehörigen in Landtagswahlen ist die verfassungsrechtliche Beurteilung allerdings anspruchsvoller. Hier ist die parlamentarische Gesetzgebungsgewalt des Landes betroffen.

Ob eine entsprechend begrenzte Verfassungsänderung zulässig wäre, ist durch die Entscheidungen von 1990 nicht abschließend geklärt.

Bei dieser Prüfung wäre auch zu berücksichtigen, dass das Bundesverfassungsgericht den Schutzbereich des Art. 79 Abs. 3 GG auf die unverzichtbaren Kernelemente der Demokratie konzentriert und nicht jede einzelne Ausprägung des Demokratieprinzips für unabänderlich erklärt hat. Dies hat es zuletzt etwa im Urteil vom 23. Januar 2024 – 2 BvB 1/19, Rn. 200 ff. – verdeutlicht.

Eine Erweiterung des Landeswahlrechts durch Änderung des Grundgesetzes kann deshalb nicht ohne Weiteres als schlechthin ausgeschlossen bezeichnet werden. Ihre Vereinbarkeit mit Art. 79 Abs. 3 GG bedürfte jedoch einer eigenständigen verfassungsrechtlichen Prüfung.

4. Änderung des Staatsangehörigkeitsrechts

Der andere Weg besteht in einer Anpassung des Staatsangehörigkeitsrechts. Dessen Regelung ist nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 2 GG grundsätzlich Sache des Bundes. Der Bundesgesetzgeber kann innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen die Voraussetzungen für die Einbürgerung verändern.

Mit dem Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit entsteht dann grundsätzlich auch die Möglichkeit, die an die Staatsangehörigkeit geknüpften Wahlrechte auszuüben, sofern die weiteren Voraussetzungen vorliegen. Dieser Ansatz entspricht ausdrücklich der vom Bundesverfassungsgericht 1990 aufgezeigten Lösung.

Weitere verfassungsrechtliche Gesichtspunkte

1. Der Gleichheitssatz begründet keinen eigenständigen Anspruch auf ein Ausländerwahlrecht

Es könnte argumentiert werden, die unterschiedliche Behandlung deutscher und ausländischer Einwohner verletze Art. 3 Abs. 1 GG. Ein solcher Schluss wäre jedoch nicht tragfähig.

Die demokratischen Teilhaberechte unterliegen einer besonderen verfassungsrechtlichen Ordnung. Das Grundgesetz unterscheidet zwischen allgemeinen Grundrechten, die grundsätzlich jedem Menschen zustehen, und staatsbürgerlichen Rechten.

Art. 3 Abs. 1 GG kann deshalb nicht als selbständige Grundlage für die Erweiterung des Wahlvolkes entgegen den ausdrücklichen demokratischen Strukturentscheidungen des Grundgesetzes dienen.

2. Die Aufenthaltsdauer von fünf Jahren ist verfassungsrechtlich kein Ersatz für die Staatsangehörigkeit

Die von den Berliner Parteien vorgesehene Fünfjahresfrist hat nach geltendem Wahlverfassungsrecht keine eigenständige legitimationsbegründende Wirkung. Insbesondere entsteht aus fünfjährigem Aufenthalt kein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Beteiligung an Landtags- oder Kommunalwahlen.

Hinzu kommt, dass das Sondierungspapier nicht präzisiert, ob ausschließlich ein rechtmäßiger und ununterbrochener Aufenthalt gemeint ist oder welche Anforderungen an einen fortbestehenden Wohnsitz in Berlin gestellt werden sollen. Für eine konkrete gesetzliche Umsetzung wären diese Fragen zusätzlich zu klären. Sie ändern allerdings nichts an der vorrangigen verfassungsrechtlichen Problematik.

3. Das passive Wahlrecht ist gesondert zu betrachten

Eine juristische Präzisierung betrifft das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1990.

In BVerfGE 83, 37 (59) hat das Gericht ausdrücklich offengelassen, ob auch eine isolierte Einräumung des passiven Kommunalwahlrechts an Ausländer verfassungswidrig wäre. Es entschied über eine Regelung, in der das passive Wahlrecht mit dem aktiven Wahlrecht verknüpft war. Daraus darf nicht abgeleitet werden, das Bundesverfassungsgericht habe 1990 jede denkbare isolierte Regelung zur Wählbarkeit abschließend verworfen. Das Berliner Sondierungspapier will jedoch gerade beide Rechte gemeinsam ausdehnen.

Zudem ist das passive Wahlrecht zum Abgeordnetenhaus nach Art. 39 Abs. 4 VvB ausdrücklich an die Wahlberechtigung gekoppelt. Die derzeitige Berliner Verfassungsordnung lässt deshalb insoweit keine isolierte Erweiterung durch einfaches Gesetz zu.

4. Ist bereits die politische Forderung verfassungswidrig?

Hier muss zwischen politischem Handeln und staatlicher Rechtssetzung unterschieden werden.

Die Forderung einer Partei, das Grundgesetz zu ändern, ist nicht schon deshalb verfassungswidrig, weil das angestrebte Ergebnis nach der geltenden Verfassung nicht durch einfaches Gesetz verwirklicht werden darf.

Politische Parteien dürfen auch Änderungen der Verfassungsordnung anstreben. Maßgeblich ist, ob sie sich innerhalb der verfassungsrechtlich zulässigen Verfahren und Grenzen bewegen. Die Vereinbarung im Berliner Sondierungspapier ist deshalb als politische Zielsetzung nicht bereits ein Verfassungsverstoß.

Verfassungsrechtlich problematisch wäre dagegen der Versuch, die geltende Begrenzung des Wahlrechts ohne die erforderliche bundesverfassungsrechtliche Grundlage durch Landesrecht zu umgehen.

Auch aus dem Sondierungspapier allein lässt sich keine Absicht ableiten, das Grundgesetz rechtswidrig zu umgehen. Der ausdrückliche Kompetenzvorbehalt spricht vielmehr dafür, dass die Parteien die begrenzten Handlungsmöglichkeiten des Landes jedenfalls berücksichtigen wollen.

Fazit

Das Berliner Vorhaben berührt eine grundlegende Frage des deutschen Verfassungsrechts: Wer darf als Teil des Wahlvolkes die Ausübung staatlicher Gewalt demokratisch legitimieren?

Die Parteien begründen ihre Forderung politisch mit dem Ziel, dauerhaft in Deutschland lebende Ausländer stärker an demokratischen Entscheidungen zu beteiligen. Hinter diesem Ansatz steht das Argument, dass sich politische Mitwirkungsrechte an der dauerhaften Zugehörigkeit zur Gesellschaft orientieren sollten.

Das geltende Grundgesetz folgt dagegen grundsätzlich dem staatsangehörigkeitsbezogenen Modell demokratischer Legitimation.

Diese verfassungsrechtliche Entscheidung ist nicht lediglich eine einfachgesetzliche Besonderheit des deutschen Wahlrechts, sondern nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Bestandteil des Demokratieprinzips. Daraus ergeben sich drei zentrale Schlussfolgerungen.

Erstens: Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von 1990 steht einer eigenständigen Erweiterung des Ausländerwahlrechts durch den Berliner Landesgesetzgeber entgegen. Sie ist insoweit weiterhin maßgeblich und wurde durch spätere Entscheidungen bestätigt.

Zweitens: Die 1992 eingeführte Ausnahme für Unionsbürger bei Kommunalwahlen rechtfertigt keine entsprechende Erweiterung zugunsten von Drittstaatsangehörigen. Sie eröffnet auch kein Wahlrecht für Unionsbürger zum Berliner Abgeordnetenhaus.

Drittens: Eine grundlegende Veränderung der Wahlberechtigung wäre nur auf bundesverfassungsrechtlicher Ebene zu prüfen. Eine solche Änderung müsste sowohl die Anforderungen des Art. 79 Abs. 2 GG als auch die materiellen Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG beachten.

Schlussfolgerung

Verfassungsrechtlich liegt der entscheidende Unterschied nicht zwischen Menschen mit und ohne Migrationsgeschichte und auch nicht zwischen Personen mit und ohne Reisepass. Maßgeblich ist grundsätzlich die Zugehörigkeit zum deutschen Staatsvolk durch die deutsche Staatsangehörigkeit.

Das Bundesverfassungsgericht hat 1990 ausdrücklich anerkannt, dass der Gesetzgeber die demokratische Integration dauerhaft in Deutschland lebender Ausländer fördern kann. Nach geltendem Verfassungsrecht ist hierfür insbesondere das Staatsangehörigkeitsrecht vorgesehen.

Das Berliner Sondierungsvorhaben lässt sich folglich nicht allein mit der politischen Entscheidung einer künftigen Koalition verwirklichen. Es trifft auf eindeutig bestimmte Grenzen des geltenden Grundgesetzes.

Eine Forderung nach Verfassungsänderung ist hiervon zu unterscheiden. Sie ist Gegenstand des demokratischen politischen Prozesses und nicht schon wegen ihres Reformziels verfassungswidrig.

Entscheidend wird daher sein, ob sich eine künftige Berliner Koalition auf politische Initiativen zur Änderung des Bundesrechts beschränkt oder versucht, die Wahlberechtigung unmittelbar durch Berliner Landesrecht auszuweiten. Nur im zweiten Fall entstünde der hier beschriebene unmittelbare Normenkonflikt.