Die Stadt Freiburg vermarktet ihren Oberbürgermeister Martin Horn auf Social Media – so die FAZ vom 25.2.2026.

1. Anlass und Problemaufriss

In Freiburg im Breisgau stellt sich der amtierende Oberbürgermeister Martin Horn am 26. April zur Wiederwahl. Parallel werden unter seinem Namensauftritt Social-Media-Accounts („martinhornfrbg“ / „MartinHornFreiburg“) nach Darstellung der Stadt durch Mitarbeitende der Stadtverwaltung betrieben; die Social-Media-Profile des Oberbürgermeisters seien „mithin städtische Kanäle“.

Die Berichterstattung schildert dabei insbesondere (i) bildzentrierte Beiträge, in denen der Amtsinhaber optisch und semantisch im Vordergrund steht, (ii) eine professionelle Erstellung von Foto/Video-Material durch die städtische „Social-Media-Redaktion“, sowie (iii) Inhalte, die jedenfalls teilweise nicht als zwingend sachbezogene Verwaltungsinformation erscheinen (Beispiel: „Freiburg ist bei jedem Wetter schön …“).

Damit stellt sich die klassische, nun auf Social Media verlagerte Abgrenzungsfrage: Wo endet zulässige amtliche Öffentlichkeitsarbeit und wo beginnt unzulässige Wahlwerbung in eigener Sache – insbesondere unter Einsatz öffentlicher Ressourcen und Reichweiten?

Die folgende Argumentation wird ausschließlich aus drei Entscheidungen hergeleitet:

1. BVerfG, Urt. v. 02.03.1977 – 2 BvE 1/76 („Öffentlichkeitsarbeit“)

2. VG Göttingen, Urt. v. 28.02.2024 – 1 A 258/21 (Bürgermeisterwahl/„heiße Wahlkampfphase“)

3. OVG Niedersachsen, Beschl. v. 16.09.2024 – 10 LA 84/24 (Bestätigung der erstinstanzlichen Linie; Zulassung der Berufung abgelehnt)

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2. Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt: Neutralität, freie Wahl, Chancengleichheit

2.1 Staatsorgane dürfen nicht „als Staat“ Wahlkampf führen

Das BVerfG formuliert den Grundsatz scharf: Staatsorgane dürfen sich in amtlicher Funktion im Hinblick auf Wahlen nicht mit Parteien oder Wahlbewerbern identifizieren und sie unter Einsatz staatlicher Mittel unterstützen oder bekämpfen, insbesondere nicht durch Werbung zur Beeinflussung der Wahlentscheidung.

Dogmatisch wird dies über das Demokratieprinzip und die Freiheit der Wahl (bzw. die Integrität der Willensbildung) sowie über die Chancengleichheit im politischen Wettbewerb getragen. Dass die Entscheidung aus dem Organstreit zur Bundestagswahl stammt, ist nach der Logik des BVerfG kein „Sonderfall“, sondern Ausdruck eines allgemeinen verfassungsrechtlichen Strukturgebots staatlicher Neutralität im Wahlwettbewerb.

2.2 Die Grenze lautet: Öffentlichkeitsarbeit ja – Wahlwerbung nein

Zentral ist die Grenzziehung: „Zulässige Öffentlichkeitsarbeit findet dort ihre Grenze, wo die Wahlwerbung beginnt.“
Und: Ein parteiergreifendes Einwirken ist auch nicht in der Form von Öffentlichkeitsarbeit zulässig.

Damit steht fest: Die rechtliche Bewertung hängt nicht am Etikett („Information“, „Kommunikation“, „Stadtkanal“), sondern am materiellen Charakter der Maßnahme.

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3. Die vom BVerfG entwickelten Prüfungsindikatoren (1977) – übertragen auf heutige Kommunikationsformen

Das BVerfG arbeitet mit Indizien, die nicht mediengebunden sind, sondern strukturell. Drei Komplexe sind für Social-Media-Auftritte besonders anschlussfähig:

3.1 Inhaltliche Indizien: (verdeckte) Selbst-/Machterhaltungswerbung

Ein parteiergreifender Charakter kann sich daraus ergeben, dass ein Organ offen oder versteckt für bestimmte politische Träger wirbt oder seine Absicht erkennen lässt, „im Amt bleiben zu wollen“, etwa durch Verbreitung einer Bilanz positiver Leistungen verbunden mit Zukunftsversprechen.

Wichtig: Es genügt nicht nur offene Parteipropaganda. Auch „Bilanz-“ und „Erfolgs“-Kommunikation kann – in Wahlkampfnähe – die Grenze überschreiten.

3.2 Form/Aufmachung: Reklame statt Information

Ein klassischer BVerfG-Marker ist, wenn der informative Gehalt hinter einer reklamehaften Aufmachung zurücktritt.
Besonders deutlich wird dies nach dem BVerfG, wenn Veröffentlichungen in der Vorwahlzeit mit Abbildungen von Amtsmitgliedern versehen sind und deren persönliche Qualitäten herausgestellt werden – Sympathiewerbung statt sachlicher Unterrichtung.

Auf Social Media ist die „Aufmachung“ typischerweise bild- und personengetrieben; gerade deshalb ist dieser Indikator dort nicht schwächer, sondern tendenziell schärfer.

3.3 Zeit/Intensität: Wahlkampfnähe und „äußerste Zurückhaltung“

Das BVerfG betont die Wahlkampfnähe: Ein Anwachsen der Öffentlichkeitsarbeit kurz vor der Wahl, die Häufung von Maßnahmen ohne akuten Anlass, Umfang und Einsatz öffentlicher Mittel sind Indizien für Grenzüberschreitung.
Zudem folgt für die Vorwahlzeit ein Gebot äußerster Zurückhaltung, insbesondere gegenüber arbeits-/leistungs-/erfolgsberichtartigen Formaten mit Haushaltsmitteln.

Entscheidend ist die vom BVerfG angelegte Kontextwertung: Selbst inhaltlich „saubere“ Informationen können in unmittelbarer zeitlicher Beziehung zur Wahl verfassungsrechtlich problematisch werden, weil ihre werbende Reflexwirkung dann nicht mehr hinreichend fernliegt.

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4. Konkretisierung im Kommunalwahlkampf: VG Göttingen und OVG Niedersachsen (2024)

Die kommunalrechtliche Konstellation ist strukturell ähnlich: Ein Hauptverwaltungsbeamter ist zugleich Kandidat. Daraus folgt kein Kommunikationsverbot, aber eine verschärfte Neutralitätsbindung bei amtlicher Kommunikation.

4.1 Ausgangslinie: Teilnahme am Wahlkampf als Privatperson – ja; als Amtsträger – nur neutral

Das VG Göttingen stellt klar: Amtsträger dürfen sich als Bürger im Wahlkampf äußern und aktiv beteiligen. Die Grenze liegt dort, wo sie in amtlicher oder amtlich erscheinender Eigenschaft unter Ausnutzung amtsbedingter Einflussmöglichkeiten in die Willensbildung eingreifen.

Damit ist das entscheidende Abgrenzungskriterium nicht „ob Wahlkampf“, sondern mit welchem Auftrittsmodus (privat vs. amtlich) und mit welchen Ressourcen.

4.2 „Gesamtbetrachtung“ als Methode – Mischung aus Repräsentation und Öffentlichkeitsarbeit

Sowohl VG als auch OVG arbeiten ausdrücklich mit der Gesamtbetrachtung. Maßgeblich ist die Gesamtschau aus Anlass, Dichte, Themen, Aufbereitung und Ressourcen.

Die beanstandeten „Gespräche über den Gartenzaun“ wurden als amtliche Termine bewertet; die anschließende Aufbereitung über Pressemitteilungen und Social-Media-Berichte erfolgte im Rahmen amtlicher Öffentlichkeitsarbeit.

4.3 Kernelemente der Unzulässigkeit nach VG/OVG

Aus den Gründen lassen sich vier harte Kriterien extrahieren, die für Freiburg leitbildartig sind:

(1) Eigene Veranlassung / fehlender Anlass
Die Termine fanden „durchgehend auf eigene Veranlassung … ohne jeden Anlass“ statt; das unterscheidet sie von zulässigen, anlassbezogenen Amtsterminen.

(2) Wahlkampfrelevanz der Themen
Selbst sachbezogene kommunale Themen sind im Kommunalwahlkampf typischerweise wahlkampfrelevant, weil lokale Sachthemen das natürliche Wahlkampffeld bilden.

(3) Nutzung amtsbezogener Vorteile: Wissensvorsprung und Zugriffsmöglichkeit
Die Amtsinhaberin nutzte Wissensvorsprung und eine besondere „Zugriffsmöglichkeit“ (Weitergabe von Anliegen in die Verwaltung), die Mitbewerbern nicht in gleicher Weise offensteht.

(4) Quantität, zeitliche Nähe, mediale Breitenwirkung
Die Häufung (15 Termine) in der „heißen Wahlkampfphase“ bis kurz vor der Wahl sowie die bewusste mediale Aufbereitung erzeugten den Eindruck von Bekanntheits- und Sympathiesteigerung, nicht vorrangig von sachlich gebotener Information.

Das Ergebnis wird in beiden Instanzen prägnant: Eine Tätigkeit, die außerhalb der Vorwahlzeit legitime Repräsentations-/Öffentlichkeitsarbeit sein kann, kann in konkreter Ausgestaltung „zur amtlichen Wahlwerbung in eigener Sache umschlagen“.

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5. Anwendung der Drei-Urteile-Matrix auf Freiburg: Social-Media-„Stadtkanäle“ des OB im Wahlkampf

5.1 Prüfungsaufbau (nur aus den Urteilen abgeleitet)

Aus BVerfG 1977 und VG/OVG 2024 ergibt sich ein klarer Prüfungsaufbau:

1. Amtlichkeit der Kommunikation (amtliche/amtlich erscheinende Eigenschaft; Einsatz öffentlicher Ressourcen/kanäle)

2. Wahlkampfnähe/Intensität (zeitliche Nähe; Häufung; „heiße Phase“; Gebot äußerster Zurückhaltung)

3. Charakter der Inhalte/Inszenierung (Information vs. Sympathie-/Bekanntheitswerbung; reklamehafte Aufmachung; Personalisierung)

4. Strukturelle Wettbewerbsauswirkung (Chancengleichheit; amtsbedingte Vorteile; Reichweite und Breitenwirkung)

5.2 Amtlichkeit: „Profile des Oberbürgermeisters sind mithin städtische Kanäle“

Die Freiburger Konstellation weist – nach der Darstellung – ein besonders gewichtiges Amtlichkeitsmoment auf: Die Accounts unter dem Namen des Amtsinhabers werden durch städtische Mitarbeitende betrieben; die Social-Media-Profile des Oberbürgermeisters seien „mithin städtische Kanäle“.

Damit sind wir im Ausgangspunkt genau in dem Bereich, den das BVerfG als verfassungsrechtlich sensibel markiert: Einsatz staatlicher Mittel/Kommunikationskanäle im Vorfeld einer Wahl.

Die Situation entspricht zudem der VG/OVG-Konstellation, in der die mediale Aufbereitung (Presse/ सोशल Media) ausdrücklich als Bestandteil amtlicher Öffentlichkeitsarbeit entscheidungstragend war.

5.3 Wahlkampfnähe und „äußerste Zurückhaltung“ – Social-Media-Kontinuität als Rechtfertigung?

Die Stadt argumentiert nach Darstellung, man könne die Kanäle nicht schließen; wegen Algorithmuslogik sei es „keine Option“, gar nicht zu posten; zugleich sei rechtlich „zurückhaltend zu posten“.

Aus den drei Urteilen folgt hierzu eine klare Leitlinie:

• Das BVerfG leitet gerade für die Vorwahlzeit ein Gebot äußerster Zurückhaltung aus der Neutralitätspflicht ab; organisatorische oder kommunikative Zweckmäßigkeit ist kein Gegenprinzip, sondern muss sich daran messen lassen.

• VG/OVG stellen nicht auf technische oder praktische Gründe ab, sondern auf Wahlkampfnähe, Häufung, fehlenden Anlass und Breitenwirkung.

Mit anderen Worten: „Algorithmuspflege“ ist nach diesem Maßstab kein rechtlicher Rechtfertigungsgrund, der die Neutralitätsanforderungen reduziert. Vielmehr verschärft die algorithmische Logik – faktisch – die Breitenwirkung; rechtlich ist das ein Risikoindikator, kein Freibrief.

5.4 Inhalt und Aufmachung: Personalisierung als Sympathiewerbung

Die Berichterstattung hebt hervor, dass Bildkompositionen den OB zentral in Szene setzen (Beispiel: Rotkreuz-Beitrag, Kältebus-Beitrag) und andere Akteure visuell zurücktreten.

Genau diese Mechanik adressiert das BVerfG mit dem Indikator „Abbildungen der Amtsmitglieder“ und „Herausstellung persönlicher Qualitäten“ als Sympathiewerbung.
Im Kommunalwahlmaßstab von VG/OVG wird die Grenze dort überschritten, wo die mediale Aufbereitung den Eindruck erweckt, es gehe vorwiegend um Bekanntheitsgrad und Sympathiewerte, nicht um ein echtes, von der Sache getragenes Informationsbedürfnis.

Bei Social-Media-Formaten, die den Amtsinhaber als „Hauptmotiv“ ins Zentrum setzen, ist die Gefahr der Qualifikation als (verdeckte) Wahlwerbung daher strukturell erhöht. Das ist keine Medienkritik, sondern unmittelbare Fortführung der BVerfG-Indizienlogik.

5.5 Fehlender Anlass und „Wohlfühl“-Inhalte

Als Beispiel wird ein Beitrag genannt, der eher atmosphärisch wirkt („Freiburg ist bei jedem Wetter schön …“).
Nach VG/OVG ist der „Anlass“ ein Schlüssel: Zulässige repräsentative/amtliche Termine können auch im Wahlkampf stattfinden, wenn ein konkreter Anlass besteht und kein Wahlzusammenhang erkennbar ist.
Dagegen sind eigeninitiierte, anlasslose Aktivitäten in der heißen Phase besonders problematisch.

Übertragen: Je weiter sich Content von „aktueller Angelegenheit der Kommune“ und „sachlich gebotener Unterrichtung“ entfernt und je stärker er in Richtung Image-/Sympathiepflege geht, desto eher erfüllt er die BVerfG- und VG/OVG-Indizien für Wahlwerbung.

5.6 Strukturelle Wettbewerbsauswirkung: Reichweite als „Amtsbonus“ plus Ressourcenbonus

VG/OVG betonen, dass die Breitenwirkung nicht auf tatsächliche Teilnehmer begrenzt ist; mediale Verbreitung verstärkt das Gewicht, und die Ergebnisrelevanz wird bereits bei relativ kleinen Schwellen ernst genommen.

Für Freiburg ist – nach der Darstellung – die Reichweitenasymmetrie geradezu der Kern: städtisch betriebene Accounts mit hoher Followerzahl versus private Wahlkampfaccounts mit geringer Reichweite.
Das ist rechtlich nicht als „Neidargument“ zu verstehen, sondern als konkretisierender Gesichtspunkt zur Chancengleichheit und zur amtsbezogenen Verstärkung der Kommunikationsmacht, die das BVerfG als problematisch markiert.

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6. Ergebnis nach den drei Urteilen: Hohe Evidenz einer Neutralitätsverletzung bei personalisierter Amts-PR auf städtischen Kanälen in Wahlkampfnähe

Leitet man die Wertung strikt aus den drei Entscheidungen ab, ergibt sich folgende Verdichtung:

1. Amtliche Ressource / amtlicher Kanal ist gegeben, wenn städtische Mitarbeitende den Account betreiben und der Auftritt als „städtischer Kanal“ qualifiziert wird.

2. In Wahlkampfnähe gilt äußerste Zurückhaltung; Häufung und Intensität sind kritische Indikatoren.

3. Personalisierte, bilddominierte Inszenierung des Amtsinhabers erfüllt die BVerfG-Indizien (Abbildung, Sympathiewerbung, reklamehafte Aufmachung) und entspricht dem VG/OVG-Typus „Bekanntheitsgrad/Sympathiewerte“.

4. Reichweite und professionelle Aufbereitung verstärken die wahlrelevante Breitenwirkung; aus Sicht von VG/OVG ist das gerade kein neutraler „Informationsreflex“, sondern kann der Umschlagpunkt zur amtlichen Wahlwerbung sein.

Damit ist – nach der reinen Urteilslogik – die Risikozone nicht eine einzelne Grenzüberschreitung, sondern die Struktur: amtlich betriebene, personalisierte Dauerkommunikation über Reichweitenkanäle des Amtsinhabers in der Vorwahlzeit.

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7. Rechtsfolgen und Handlungsmaßstab (aus der Urteilslogik abgeleitet)

Die drei Entscheidungen geben keine „Social-Media-Sonderregeln“, aber sie geben belastbare Rechtsfolgen- und Präventionslogik:

7.1 Prävention: organisatorische Trennung und Entpersonalisierung

Aus BVerfG 1977 folgt als Leitlinie: Staatliche Stellen müssen Vorkehrungen treffen, dass staatlich produzierte Kommunikationsmittel nicht zur Wahlwerbung eingesetzt werden.
Übertragen bedeutet dies: Strikte Trennung zwischen (a) städtischen Informationskanälen, die unabhängig vom Amtsinhaber fortbestehen, und (b) privaten/parteipolitischen Wahlkampfkanälen des Kandidaten.

7.2 Materielle Inhaltssteuerung: Sachinformation statt Imagepflege

Das BVerfG akzeptiert Öffentlichkeitsarbeit nur im organbezogenen Rahmen; überschritten ist die Grenze, wenn Sympathiewerbung und Machterhaltungswerbung dominieren.
VG/OVG verlangen im Kern Anlass- und Aufgabenbezug; anlasslose, wahlrelevante Themenkommunikation in der heißen Phase ist der prototypische Verstoß.

7.3 Wahlrechtliche Relevanz: Wahlfehler kann wahlentscheidend sein

VG und OVG zeigen, dass Neutralitätsverstöße im kommunalen Wahlkampf nicht „folgenlos“ sind: Sie können zur Ungültigkeit der Wahl führen, wenn nicht fernliegt, dass das Ergebnis ohne den Fehler anders ausgefallen wäre.
Für Freiburg ist das keine Prognose, sondern der Hinweis auf den Maßstab: Die Schwelle ist nicht „Sicherheit“, sondern nicht ganz fernliegende Möglichkeit einer Ergebnisbeeinflussung – verbunden mit Breitenwirkung.

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8. Fragestellungen

Ein OB-Social-Media-Auftritt ist in Wahlkampfnähe rechtlich besonders angreifbar, wenn kumulativ oder überwiegend vorliegt:

1. Amtliche Produktion/Betreuung (Personal, Ressourcen, Budget, städtische Redaktion)

2. Personalisierung (Bild/Video: Amtsinhaber als Hauptmotiv; Sympathie-Narrativ)

3. Fehlender konkreter Anlass bzw. „Wohlfühl“-Kommunikation statt notwendiger Sachinformation

4. Häufung/Steigerung in Wahlkampfnähe; fehlende Zurückhaltung

5. Mediale Breitenwirkung als bewusstes Konzept (Reichweite/Algorithmus/Community-Management)

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Die drei Entscheidungen zeichnen eine stringente Linie: Der Staat kommuniziert – aber er wirbt nicht. In der Vorwahlzeit wird aus zulässiger Öffentlichkeitsarbeit dann verfassungsrechtlich unzulässige Wahlwerbung, wenn amtliche Ressourcen und Kanäle in einer Weise eingesetzt werden, die erkennbar auf Bekanntheit, Sympathie und Amtsbonus zielt oder jedenfalls diesen Effekt in Wahlkampfnähe systematisch verstärkt.

Gerade bei personalisierten „OB-Kanälen“, die nach eigener Einordnung städtische Kanäle sind, liegt nach der reinen Urteilslogik der Schwerpunkt der Rechtmäßigkeit nicht bei der Frage „Darf Social Media weiterlaufen?“, sondern bei der Frage: Ist der Inhalt strikt auf sachliche, anlassbezogene Verwaltungsinformation begrenzt – oder ist er (auch verdeckt) Sympathiewerbung in eigener Sache unter Einsatz öffentlicher Kommunikationsmacht?