Dazu – NZZ vom 22.9.2026: Der Länderfinanzausgleich ist nicht mehr zeitgemäss: Für wirtschaftliche Unvernunft ist jeder selbst verantwortlich

Die Berliner Abgeordnetenhauswahl hat die Diskussion über den bundesstaatlichen Finanzausgleich neu belebt. Die Linke wurde am 20. September 2026 mit vorläufig 25,7 Prozent stärkste Kraft. Zu ihren politischen Forderungen gehört die Vergesellschaftung großer privater Wohnungsunternehmen. Nach derzeit öffentlich bekannten Vorstellungen sollen insbesondere Unternehmen mit mehr als 3.000 Wohnungen betroffen sein; diskutiert wird die Überführung von rund 240.000 Wohnungen in eine öffentlich-rechtliche Struktur. Die konkrete Finanzierung, insbesondere die Höhe der erforderlichen Entschädigung, ist bislang offen.

Damit stellt sich eine grundsätzliche Frage: Was hat eine solche landespolitische Entscheidung mit dem sogenannten Länderfinanzausgleich zu tun?

Die kurze Antwort lautet: unmittelbar nichts. Der bundesstaatliche Finanzausgleich wurde nicht geschaffen, um einzelnen Ländern politische Projekte, Wahlversprechen oder bestimmte Ausgabenprogramme zu finanzieren. Er soll vielmehr Unterschiede in der Finanzkraft der Länder ausgleichen. Allerdings verschafft er finanzschwächeren Ländern zusätzliche allgemeine Haushaltsmittel. Genau an dieser Schnittstelle zwischen bundesstaatlicher Solidarität und landespolitischer Eigenverantwortung liegt die eigentliche Debatte.

Was heute noch „Länderfinanzausgleich“ genannt wird

Bereits der Begriff ist inzwischen ungenau. Den klassischen Länderfinanzausgleich, bei dem Geberländer unmittelbar Zahlungen an Empfängerländer leisteten, gibt es seit dem 1. Januar 2020 in dieser Form nicht mehr.

An seine Stelle ist der Finanzkraftausgleich innerhalb der Umsatzsteuerverteilung getreten. Finanzstarke Länder erhalten einen geringeren, finanzschwächere Länder einen höheren Anteil am Länderanteil der Umsatzsteuer. Wirtschaftlich bleibt es ein horizontaler Ausgleich zwischen den Ländern; technisch erfolgt er aber über Zu- und Abschläge bei der Umsatzsteuerverteilung.

Die verfassungsrechtliche Grundlage findet sich in Art. 107 Abs. 2 GG. Danach muss durch Bundesgesetz sichergestellt werden, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder „angemessen ausgeglichen“ wird. Berücksichtigt werden dabei auch Finanzkraft und Finanzbedarf der Gemeinden.

Der Verfassungszweck lautet mithin nicht: Ausgaben einzelner Länder auszugleichen.

Er lautet: unterschiedliche Finanzkraft auszugleichen.

Das ist ein wesentlicher Unterschied.

Wie wird der Ausgleich berechnet?

Vereinfacht werden zwei Größen miteinander verglichen:

Auf der einen Seite steht die Finanzkraftmesszahl. Sie umfasst die maßgeblichen Einnahmen des Landes sowie 75 Prozent der berücksichtigungsfähigen kommunalen Einnahmen.

Auf der anderen Seite steht die Ausgleichsmesszahl. Sie beschreibt die rechnerische Finanzkraft, die einem Land unter Berücksichtigung seiner Einwohnerzahl zustehen würde.

Dabei existieren erhebliche Besonderheiten. Für Berlin, Hamburg und Bremen werden die Einwohner bei der Berechnung mit 135 Prozent gewichtet. Ein Berliner Einwohner zählt bei der Ermittlung der Ausgleichsmesszahl also rechnerisch stärker als ein Einwohner beispielsweise Bayerns oder Schleswig-Holsteins.

Liegt die Finanzkraft eines Landes über seiner Ausgleichsmesszahl, wird sein Umsatzsteueranteil gekürzt. Liegt sie darunter, erhält es einen Zuschlag.

Im Grundmodell beträgt der Ausgleich 63 Prozent der Differenz. Für die Jahre 2026 bis 2029 enthält § 10 FAG allerdings eine modifizierte Berechnungsformel, die den Ausgleichssatz für Teile der Über- beziehungsweise Unterdeckung geringfügig verändert.

Entscheidend ist dabei: Die tatsächlichen Ausgaben eines Landes sind grundsätzlich kein Berechnungsfaktor.

Ob Berlin zehn Milliarden Euro für Wohnungen, Verkehrsinfrastruktur, Schulen oder andere politische Vorhaben ausgibt, erhöht deshalb nicht automatisch seinen Anspruch aus dem Finanzkraftausgleich.

Wer zahlt tatsächlich?

Die jüngsten vollständig abgerechneten Zahlen betreffen das Jahr 2025. Das Umverteilungsvolumen des Finanzkraftausgleichs betrug rund 20 Milliarden Euro.

Daten über Finanzkraftausgleich

Vier Länder trugen über Abschläge bei ihren Umsatzsteueranteilen zum Ausgleich bei:

Land	Finanzkraftausgleich 2025
Bayern	–11,660 Mrd. €
Baden-Württemberg	–4,006 Mrd. €
Hessen	–4,003 Mrd. €
Hamburg	–0,331 Mrd. €
Summe	–20,0 Mrd. €

Zwölf Länder erhielten Zuschläge:

Land	Zuschlag 2025
Berlin	+4,223 Mrd. €
Sachsen	+3,499 Mrd. €
Thüringen	+2,208 Mrd. €
Sachsen-Anhalt	+1,950 Mrd. €
Mecklenburg-Vorpommern	+1,447 Mrd. €
Niedersachsen	+1,443 Mrd. €
Brandenburg	+1,401 Mrd. €
Bremen	+1,021 Mrd. €
Nordrhein-Westfalen	+1,016 Mrd. €
Rheinland-Pfalz	+0,756 Mrd. €
Saarland	+0,699 Mrd. €
Schleswig-Holstein	+0,337 Mrd. €

Berlin erhielt damit allein 21,1 Prozent des gesamten horizontalen Ausgleichsvolumens und war 2025 der größte Empfänger. Bayern trug umgekehrt mit 11,66 Milliarden Euro weit mehr als die Hälfte der Abschläge.

Dabei ist allerdings zu beachten: Das sind heute keine Überweisungen des bayerischen Finanzministeriums nach Berlin. Bayern erhält vielmehr einen entsprechend geringeren Anteil an der Umsatzsteuer, Berlin einen höheren.

Milliarden aus dem Bundeshaushalt

Der horizontale Finanzkraftausgleich ist nur eine Stufe.

Finanzschwache Länder erhalten anschließend Bundesergänzungszuweisungen aus dem Bundeshaushalt.

2025 zahlte der Bund rund 8,8 Milliarden Euro allgemeine Bundesergänzungszuweisungen. Hinzu kamen rund 1,4 Milliarden Euro zum Ausgleich besonders geringer kommunaler Steuerkraft sowie 327 Millionen Euro im Rahmen des Forschungsförderungsausgleichs.

Berlin erhielt allein an allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen weitere 1,926 Milliarden Euro. Hinzu kamen 63 Millionen Euro Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung.

In diesem zweiten Bereich ist der Kostenträger unmittelbar der Bund – und damit letztlich der Bundeshaushalt. Die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen, die Zuweisungen wegen geringer kommunaler Steuerkraft und der Forschungsförderungsausgleich unterliegen keiner Zweckbindung.

Damit wird die eigentliche föderalpolitische Problematik sichtbar.

Keine Finanzierung einzelner Wahlversprechen

Aus dem Fehlen einer Zweckbindung folgt nicht, dass der Finanzausgleich verfassungsrechtlich dazu bestimmt wäre, beliebige landespolitische Projekte zu finanzieren.

Art. 107 GG stellt auf Finanzkraft, nicht auf politische Ausgabenwünsche ab.

Ein Land erhält deshalb nicht mehr Geld, weil eine neue Regierung zusätzliche Leistungen verspricht. Ebenso wenig entsteht ein zusätzlicher Ausgleichsanspruch dadurch, dass ein Land Wohnungen ankauft, Unternehmen vergesellschaftet, Gebühren abschafft oder zusätzliche Sozialleistungen einführt.

Die jeweiligen politischen Entscheidungen fallen vielmehr in die haushaltspolitische Eigenverantwortung des Landes.

Das folgt bereits aus Art. 109 Abs. 1 GG:

Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig.

Mit dieser Haushaltsautonomie korrespondiert grundsätzlich auch Haushaltsverantwortung.

Wer als Land eine zusätzliche Leistung beschließt, muss sie aus seinem Haushalt finanzieren. Der Finanzkraftausgleich ist keine Rückversicherung gegen die fiskalischen Folgen konkreter politischer Entscheidungen.

Aber Geld ist fungibel

Damit ist die Sache ökonomisch allerdings noch nicht erledigt.

Denn allgemeine Haushaltsmittel sind austauschbar. Wenn ein Land durch Finanzkraftausgleich und Bundesergänzungszuweisungen mehrere Milliarden Euro zusätzliche Einnahmen erhält, verbessert dies seinen allgemeinen Finanzierungsspielraum.

Es lässt sich deshalb nicht sinnvoll behaupten, die 4,223 Milliarden Euro Finanzkraftausgleich würden unmittelbar für ein bestimmtes Berliner Projekt verwendet. Ebenso wenig lässt sich aber bestreiten, dass allgemeine Transferzahlungen den finanziellen Spielraum des Empfängerlandes erhöhen.

Das ist kein Berliner Sonderfall, sondern notwendige Folge eines nicht zweckgebundenen Finanzausgleichssystems.

Die entscheidende Grenze: Einnahmeschwäche oder selbst gewählte Ausgaben?

Gerade hier muss zwischen zwei völlig unterschiedlichen Sachverhalten unterschieden werden.

Der Finanzkraftausgleich soll strukturelle Unterschiede der Einnahmemöglichkeiten ausgleichen. Ein finanzschwaches Land soll seine verfassungsrechtlich und gesetzlich zugewiesenen Aufgaben nicht deshalb wesentlich schlechter erfüllen können, weil seine Steuerbasis schwächer ist als diejenige eines wirtschaftsstarken Landes.

Nicht Gegenstand des Systems ist dagegen der Ausgleich einer bewusst gewählten höheren Ausgabenpolitik.

Deshalb wäre beispielsweise die Aussage falsch:

„Wenn Berlin zehn Milliarden Euro für die Vergesellschaftung von Wohnungen ausgibt, bezahlen Bayern und Baden-Württemberg davon über den Länderfinanzausgleich 63 Prozent.“

So funktioniert das System nicht.

Die zusätzliche Ausgabe erhöht nicht die Finanzkraftlücke und löst keinen entsprechenden zusätzlichen Anspruch aus.

Wo die Kritik am System trotzdem ansetzt

Ökonomisch existiert allerdings ein anderer Zusammenhang.

Der Finanzkraftausgleich fragt grundsätzlich nicht danach, warum ein Land eine niedrige Finanzkraft aufweist. Er unterscheidet nur begrenzt zwischen strukturellen Ursachen und solchen Entwicklungen, die durch landeseigene Wirtschafts-, Steuerungs- oder Standortpolitik beeinflusst worden sein könnten.

Wenn politische Maßnahmen langfristig Investitionen, Unternehmensansiedlungen oder Steueraufkommen beeinflussen, kann sich dies später auch in der Finanzkraft des Landes niederschlagen. Eine niedrigere relative Finanzkraft kann wiederum zu höheren Zuschlägen führen.

In diesem Sinne kann man über einen Moral-Hazard-Effekt diskutieren: Ein Teil der finanziellen Folgen einer schwächeren Steuerbasis wird durch das föderale Ausgleichssystem abgefedert.

Das System enthält allerdings durchaus Gegenanreize. So existiert nach § 7 Abs. 3 FAG eine sogenannte Anreizprämie: Länder mit überdurchschnittlichem Wachstum ihrer Steuereinnahmen dürfen einen Teil dieses zusätzlichen Aufkommens bei der Berechnung des Ausgleichs außer Ansatz lassen. Das BMF bezeichnet dies ausdrücklich als Instrument, mit dem Anreize zur Steigerung des eigenen Steueraufkommens erhalten werden sollen.

Berlin zeigt die Besonderheiten des Systems besonders deutlich

Berlin ist für diese Diskussion interessant.

Bei den unmittelbar dem Land zufließenden Steuern lag Berlin 2025 mit 104,6 Prozent des bundesweiten Durchschnitts sogar über dem Durchschnitt. Gleichwohl lag seine Finanzkraftmesszahl nach Einbeziehung der kommunalen Finanzkraft und im Verhältnis zur Ausgleichsmesszahl nur bei 77 Prozent. Ein wesentlicher Faktor ist dabei die besondere Einwohnergewichtung der Stadtstaaten mit 135 Prozent. Nach Durchführung des Finanzkraftausgleichs erreichte Berlin 91,5 Prozent seiner Ausgleichsmesszahl.

Das verdeutlicht: Der Finanzkraftausgleich ist erheblich komplexer als die verbreitete Vorstellung, arme Länder bekämen Geld von reichen Ländern.

Er enthält politische und gesetzgeberische Wertungen darüber, welche Finanzkraft einem Land aufgrund seiner Einwohnerzahl und seiner besonderen Struktur zugerechnet werden soll.

Was bedeutet das für eine mögliche Berliner Vergesellschaftung?

Die derzeit diskutierte Vergesellschaftung großer Wohnungsbestände wäre eine eigenständige politische und haushaltswirtschaftliche Entscheidung Berlins.

Nach den öffentlich bekannten Überlegungen soll eine Anstalt öffentlichen Rechts Kredite aufnehmen und die betroffenen Wohnungsbestände übernehmen. Über Höhe und rechtliche Bemessung der Entschädigung besteht erhebliche Unsicherheit. Das finanzielle Risiko könnte insbesondere dann den Berliner Haushalt treffen, wenn das Land für Finanzierungen einsteht und die Erträge der übernommenen Wohnungen zur Bedienung der Verpflichtungen nicht ausreichen.

Diese Risiken werden aber nicht automatisch auf den Finanzkraftausgleich übertragen.

Andere Länder sind aufgrund von Art. 107 GG nicht verpflichtet, Berlin die Kosten einer solchen Maßnahme zu erstatten. Ebenso wenig ist der Bund verpflichtet, über Bundesergänzungszuweisungen die Kosten politischer Einzelprogramme eines Landes auszugleichen. Dass allgemeine Transfers gleichzeitig den Haushalt Berlins insgesamt entlasten und damit mittelbar finanzielle Handlungsspielräume schaffen, ist eine andere Frage.

Föderale Solidarität und fiskalische Eigenverantwortung

Der bundesstaatliche Finanzausgleich verfolgt einen legitimen und verfassungsrechtlich ausdrücklich vorgegebenen Zweck: Auch Länder mit geringerer Finanzkraft sollen ihre staatlichen Aufgaben angemessen erfüllen können. Er ist deshalb ein Instrument bundesstaatlicher Solidarität.

Aus diesem Solidaritätsprinzip folgt jedoch keine bundesweite Haftungsgemeinschaft für jede politische Entscheidung eines Landes. Der verfassungsrechtliche Zusammenhang lässt sich vielmehr auf eine einfache Formel bringen:

Art. 107 GG gleicht Finanzkraft aus. Art. 109 GG belässt den Ländern ihre Haushaltsautonomie. Wer politische Ausgabenentscheidungen trifft, trägt grundsätzlich auch die Verantwortung für deren Finanzierung.

Gerade deshalb sollte die Debatte über den Finanzkraftausgleich nicht darauf verkürzt werden, ob ein bestimmtes Berliner Projekt politisch richtig oder falsch ist. Die systematische Frage lautet vielmehr, ob die heutige Finanzverfassung das richtige Gleichgewicht zwischen bundesstaatlicher Solidarität, eigener Steuerkraft, wirtschaftspolitischen Anreizen und fiskalischer Eigenverantwortung herstellt.