Verfassungsrechtliche Grenzen der Zulassungsprüfung bei Bürgermeister- und Kommunalwahlen

Bericht NDR

Die Kommunalwahlen in Niedersachsen am 13. September 2026 haben eine bislang kaum gekannte verfassungsrechtliche Diskussion ausgelöst. Erstmals befassen sich Wahlausschüsse in größerem Umfang mit der Frage, ob Bewerber für Bürgermeister-, Oberbürgermeister- oder Landratsämter wegen fehlender Verfassungstreue bereits vor der Wahl von der Kandidatur ausgeschlossen werden dürfen. Hintergrund ist eine Neuregelung des niedersächsischen Kommunalwahlrechts, die den Wahlausschüssen ermöglicht, bei tatsächlichen Zweifeln an der Verfassungstreue eines Bewerbers die Kommunalaufsicht einzuschalten und Erkenntnisse – auch des Verfassungsschutzes – einzubeziehen. (KOMMUNAL)

Damit stellt sich eine verfassungsrechtlich hoch sensible Frage:

Darf ein Wahlausschuss darüber entscheiden, wen die Bürger überhaupt wählen dürfen?

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Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt

Ausgangspunkt ist das passive Wahlrecht.

Dieses wird durch

• Art. 28 Abs. 1 GG,

• Art. 3 GG,

• Art. 21 GG sowie

• die allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze

geschützt.

Der Ausschluss eines Bewerbers stellt deshalb einen besonders schwerwiegenden Eingriff in die demokratische Willensbildung dar.

Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt hervorgehoben, dass Einschränkungen des passiven Wahlrechts eng auszulegen sind und einer gesetzlichen Grundlage sowie einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung bedürfen.

Grundsätzlich gilt daher:

Nicht der Staat entscheidet, wer politisch erwünscht ist.

Die Bürger entscheiden dies durch die Wahl.

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Neue Rechtsgrundlage bei Bürgermeister- und Landratswahlen

Die eigentliche Rechtsgrundlage findet sich im Niedersächsischen Kommunalwahlgesetz (NKWG) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 28. April 2026, das zum Kommunalwahlrecht ein besonderes Verfahren zur Prüfung der Verfassungstreue bei Direktwahlen eingeführt hat. Ergänzend verweist das Gesetz auf die Wählbarkeitsvoraussetzungen des § 80 NKomVG.

Die entscheidende gesetzgeberische Neuerung lautet ihrem Inhalt nach:

Bestehen tatsächliche Anhaltspunkte für berechtigte Zweifel an der Verfassungstreue, wird die Prüfung durch die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde durchgeführt. Diese kann Erkenntnisse der Verfassungsschutzbehörde in ihre Prüfung einbeziehen. Die Entscheidung des Wahlausschusses bleibt hiervon unberührt.

Das ist die gesetzliche Grundlage für die heute praktizierte Einbeziehung des Verfassungsschutzes.

Die materielle Wählbarkeitsvoraussetzung stammt nicht aus dem Kommunalwahlgesetz, sondern aus dem Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG).

Dort ist geregelt, dass Hauptverwaltungsbeamte (Bürgermeister, Oberbürgermeister, Landräte usw.)

die Gewähr bieten müssen, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes einzutreten.

Diese Voraussetzung existierte bereits vor der Gesetzesänderung. Neu ist lediglich das Verfahren, wie Zweifel hieran aufgeklärt werden können.

Was sagt die Gesetzesbegründung?

In der amtlichen Pressemitteilung des Niedersächsischen Innenministeriums heißt es:

„Liegen im Einzelfall tatsächliche Anhaltspunkte für berechtigte Zweifel an der Verfassungstreue vor, erfolgt die Prüfung künftig durch die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde. Diese kann auch Erkenntnisse der Verfassungsschutzbehörde über die Bewerberin oder den Bewerber in ihre Prüfung einbeziehen. Mit dem Gesetz soll die Entscheidungsgrundlage der Wahlausschüsse gestärkt werden, ohne deren Zuständigkeit anzutasten.“

Diese Passage zeigt zugleich:

• Die Kommunalaufsicht entscheidet nicht selbst.
• Der Verfassungsschutz entscheidet nicht selbst.
• Beide liefern lediglich Erkenntnisse bzw. eine fachliche Einschätzung.
• Die Zulassungsentscheidung trifft weiterhin ausschließlich der Wahlausschuss.

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Welche Befugnisse besitzt der Wahlausschuss?

Der Wahlausschuss ist kein politisches Gremium.

Er ist auch kein Ersatzgericht.

Seine Aufgabe beschränkt sich grundsätzlich auf die Prüfung,

• ob die gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen vorliegen,

• ob Wahlvorschläge ordnungsgemäß eingereicht wurden,

• ob Wählbarkeit besteht.

Bei Zweifeln an der Verfassungstreue darf er

• die Kommunalaufsicht beteiligen,

• Erkenntnisse des Verfassungsschutzes berücksichtigen,

• sämtliche öffentlich zugänglichen Tatsachen auswerten.

Die letztendliche Entscheidung trifft jedoch ausschließlich der Wahlausschuss. 

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Welche Tatsachen reichen für einen Ausschluss?

Gerade hier liegt die entscheidende juristische Grenze.

Nicht ausreichend sind:

• Parteimitgliedschaft,

• Wahlprogramm,

• allgemeine politische Positionen,

• unbequeme Meinungen,

• Minderheitenpositionen.

Auch die Mitgliedschaft in der AfD genügt nach übereinstimmender Auffassung zahlreicher Staatsrechtler für sich genommen nicht für einen Ausschluss. Entscheidend sind vielmehr konkrete, individuell zurechenbare Tatsachen, Äußerungen oder Handlungen, die Zweifel an der Verfassungstreue begründen. 

Erforderlich sind vielmehr konkrete Tatsachen, etwa:

• aktive Unterstützung verfassungsfeindlicher Bestrebungen,

• öffentliche Ablehnung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung,

• enge Zusammenarbeit mit extremistischen Organisationen,

• eindeutige Reichsbürgeraktivitäten,

• sonstige belastbare Tatsachen.

Es gilt somit der allgemeine verwaltungsrechtliche Grundsatz:

Keine Entscheidung ohne Tatsachengrundlage.

Bloße Vermutungen genügen nicht.

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Beweismaß

Der Wahlausschuss trifft keine strafrechtliche Entscheidung.

Er muss jedoch aufgrund objektiver Tatsachen zu der Überzeugung gelangen können, dass der Bewerber die beamtenrechtlich erforderliche Verfassungstreue nicht besitzt.

Dabei gilt insbesondere:

• vollständige Sachverhaltsaufklärung,

• Anhörung des Betroffenen,

• Berücksichtigung entlastender Umstände,

• Einzelfallprüfung.

Pauschale Bewertungen wären mit Art. 3 GG und Art. 28 GG kaum vereinbar.

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Verhältnismäßigkeit

Der Ausschluss stellt die schwerstmögliche Maßnahme dar.

Deshalb gilt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Der Wahlausschuss muss prüfen,

• ob mildere Mittel bestehen,

• ob die Tatsachen aktuell sind,

• ob frühere Äußerungen relativiert wurden,

• ob sich der Bewerber glaubhaft von früheren Positionen distanziert hat.

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Gerichtliche Kontrolle

Die gerichtliche Kontrolle ist derzeit problematisch ausgestaltet.

Nach dem Niedersächsischen Kommunalwahlgesetz erfolgt die Überprüfung grundsätzlich erst im Wahleinspruchsverfahren nach der Wahl. Vorläufiger Rechtsschutz kommt nur in engen Ausnahmefällen in Betracht, etwa wenn ein Ausschluss offensichtlich rechtswidrig erscheint. 

Dies wirft erhebliche rechtsstaatliche Fragen auf.

Denn ein unberechtigter Ausschluss lässt sich nach einer bereits durchgeführten Wahl praktisch nicht vollständig kompensieren.

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Die aktuellen Fälle in Niedersachsen

Die neue Rechtslage wird derzeit erstmals praktisch angewendet.

Nach den bislang bekannten Entscheidungen wurden unter anderem folgende Bewerber nicht zugelassen:

• Martin Sichert (Landratswahl Friesland),

• Thorsten Moriße (Oberbürgermeister Wilhelmshaven),

• Stephan Bothe (Landratswahl Lüneburg),

• Reinhild Goes (Bürgermeisterwahl Nörten-Hardenberg),

• Justin Vogel,

• der parteilose Bewerber Eugen Nazarenus (Weener).

Demgegenüber wurden andere Bewerber – trotz Zugehörigkeit zur AfD – zugelassen, weil die jeweiligen Wahlausschüsse keine ausreichenden tatsächlichen Anhaltspunkte für fehlende Verfassungstreue sahen. Dies verdeutlicht, dass die Entscheidungen derzeit stark von der jeweiligen Würdigung des Einzelfalls abhängen. 

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Juristische Bewertung

Die neue niedersächsische Regelung bewegt sich im Spannungsfeld zwischen zwei gleichrangigen Verfassungsgütern:

Einerseits

• Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung,

andererseits

• Demokratieprinzip,

• Chancengleichheit der Parteien,

• passives Wahlrecht.

Die gesetzliche Möglichkeit einer Vorabprüfung dürfte grundsätzlich verfassungsrechtlich vertretbar sein, wenn sie strikt auf nachweisbare Tatsachen gestützt wird und keine pauschalen Schlussfolgerungen aus Parteizugehörigkeit oder politischer Überzeugung gezogen werden.

Problematisch wäre hingegen eine Praxis, bei der Wahlausschüsse politische Bewertungen an die Stelle einer tatsachenbasierten Einzelfallprüfung setzen. Dies könnte mit dem Demokratieprinzip, der Parteienfreiheit aus Art. 21 GG sowie dem Grundsatz der Wahlgleichheit kollidieren. Die derzeit kontrovers geführte verfassungsrechtliche Debatte zeigt, dass eine höchstrichterliche Klärung der neuen Regelung wahrscheinlich ist. 

Die niedersächsischen Wahlausschüsse besitzen heute weitergehende Prüfungsbefugnisse als in früheren Kommunalwahlen. Diese Befugnisse sind jedoch keine politische Ermächtigung, missliebige Bewerber auszuschließen. Maßgeblich bleibt eine einzelfallbezogene Prüfung anhand objektiv nachweisbarer Tatsachen, die tragfähige Zweifel an der beamtenrechtlich erforderlichen Verfassungstreue begründen.

Die aktuellen Verfahren markieren einen rechtlichen Präzedenzfall. Es ist damit zu rechnen, dass die Verwaltungsgerichte und möglicherweise auch das Bundesverfassungsgericht die Reichweite dieser neuen Prüfungsbefugnisse in den kommenden Jahren näher bestimmen werden. Dabei wird zu klären sein, wie der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung mit dem Grundsatz freier und gleicher Wahlen in einen verfassungsrechtlich tragfähigen Ausgleich zu bringen ist.